Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto mayoritario de los Ministros S.S.A.A., G.D.G.P., J.V.C. y C., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

En el proyecto sometido a discusión se proponía la inconstitucionalidad de los artículos 17 y 18 de la Ley que crea el organismo público descentralizado de carácter estatal denominado Instituto Mexiquense de la Pirotecnia del Estado de México y su declaración de invalidez; sin embargo, el resultado de la votación fue de cinco votos a favor de los Ministros A.A., G.P., C. y C., S.M. y presidente A.G.; y de cuatro votos de los Ministros D.R., A.A., G.P. y O.M. en contra, por lo que al no haberse alcanzado la votación idónea (ocho votos), se procedió a desestimar la acción, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de su ley reglamentaria.

No obstante el resultado obtenido, los Ministros que suscriben este voto sostienen el proyecto que se sometió a discusión y votación por parte del Tribunal Pleno, y que como mayoría apoyamos.

Lo anterior, porque se comparten los criterios jurisprudenciales que en reiteradas ocasiones han sustentado el Tribunal Pleno y las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a que las relaciones laborales entre los organismos descentralizados de las entidades federativas y sus trabajadores deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal y, por tanto, los Congresos Locales no están facultados para legislar en ese rubro.

En efecto, la Suprema Corte de Justicia ha establecido en diversos criterios que los organismos descentralizados creados por los Estados deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, como se aprecia de las tesis 2a./J. 3/2000, P.X., 2a. XXX/99, 2a. XI/99 y 1a. XXXVIII/2000, visibles en las páginas cuarenta y uno del Tomo XI, enero de dos mil, ciento veintidós del Tomo VII, abril de mil novecientos noventa y ocho, trescientos diecisiete del Tomo IX, marzo de mil novecientos noventa y nueve, doscientos cuarenta y tres del Tomo IX, febrero de mil novecientos noventa y nueve, y doscientos cincuenta y dos del Tomo XII, diciembre de dos mil, respectivamente, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dicen:

"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tribunal Pleno de esta Corte Constitucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene ‘TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.’, del texto de la misma y de las consideraciones de los precedentes que la integran se desprende que un organismo público descentralizado se distingue de los órganos de la administración pública centralizada a los que se les identifica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez que la descentralización administrativa, como forma de organización responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jurídica propia, que aunque forma parte de la administración pública de cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos, sean federal o estatales así como a los Ayuntamientos municipales, aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad colectiva."

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER LOCAL. SUS RELACIONES LABORALES SE RIGEN POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL. Dispone el artículo 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se rigen por las leyes que expidan las legislaturas de los mismos, con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias, que son la Ley Federal del Trabajo respecto del apartado A, que comprende a la materia de trabajo en general, y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que desarrolla los principios comprendidos en el apartado B, fuente del derecho burocrático; por esta razón, es este último apartado el aplicable a las relaciones de trabajo habidas entre los Poderes de los Estados federados y sus trabajadores, según se concluye si se atiende al párrafo introductorio del artículo 116 aludido, que divide al poder público de los Estados en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y lógica la consecuente necesidad de que en la esfera local sea pormenorizado legalmente. En conclusión, y atento que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en jurisprudencia firme que los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, debe establecerse que las relaciones laborales de dichos organismos de carácter local con sus trabajadores escapan a las facultades reglamentarias de las Legislaturas Locales."

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE CHIHUAHUA. SUS RELACIONES LABORALES SE RIGEN POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En aplicación del criterio contenido en la jurisprudencia temática 1/96, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, con el rubro: ‘ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL.’ (publicada en la página 52, del Tomo III, febrero de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta), debe considerarse que son inconstitucionales los artículos 73, 74, 75, 155, 157, 163 y 164 del Código Administrativo del Estado de Chihuahua, que incluyen a los organismos descentralizados de dicha entidad, como sujetos de su regulación y establecen la competencia de las Juntas Arbitrales y del Tribunal de Arbitraje del Estado, para el conocimiento y resolución de los conflictos que se susciten entre tales organismos y sus trabajadores, en virtud de que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales sólo están facultadas para expedir las leyes que rijan las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores. Por tanto, aunque los organismos descentralizados integran la administración pública paraestatal, no forman parte del Poder Ejecutivo Local, cuya composición comprende, atento a lo establecido en los artículos 31 y 94 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, al gobernador constitucional de esa entidad, así como a las secretarías y entidades administrativas centralizadas. Consecuentemente, las relaciones de los organismos descentralizados del Estado de Chihuahua con sus trabajadores, se rigen por lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, de la Ley Suprema y su ley reglamentaria, como es la Ley Federal del Trabajo, ordenamientos a los que debe atenderse para determinar que la autoridad competente para dirimir las controversias suscitadas con motivo de esa relación laboral, es la Junta Local de Conciliación y Arbitraje."

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS TRES PODERES DEL ESTADO DE DURANGO. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE QUE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS SE REGULARÁN POR EL RÉGIMEN LABORAL ESTABLECIDO EN ÉSTA, VIOLA LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 116, FRACCIÓN VI Y 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Del análisis conjunto y sistemático de los artículos 73, fracción X, última parte y 123, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Congreso de la Unión cuenta con la facultad exclusiva para legislar en materia del trabajo, en lo general y, adicionalmente, respecto de las relaciones de trabajo conocidas como burocráticas, en lo relativo a los Poderes Federales, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, de acuerdo con este último artículo, en su apartado B; en tanto que el artículo 116, fracción VI, autoriza a las Legislaturas de los Estados a expedir leyes que regirán las relaciones laborales entre ellos y sus trabajadores, por lo que es evidente que sólo pueden expedir leyes reglamentarias del apartado B del indicado artículo 123. La Suprema Corte de Justicia ha establecido en jurisprudencia firme que los organismos públicos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo. Por tanto, el artículo 1o. de la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Tres Poderes del Estado de Durango, en cuanto establece que esta ley es de observancia general para los organismos públicos descentralizados que se encuentran en esa entidad, viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, que dispone en su fracción XXXI, inciso B), punto 1, que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades federales en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, lo que debe hacerse extensivo a las empresas descentralizadas locales, ya que las relaciones laborales de dichos organismos con sus trabajadores escapan de las facultades reglamentarias de las Legislaturas Locales las que, por más que estén autorizadas para crearlos, no pueden determinar el régimen jurídico al que deben someterse en sus relaciones laborales."

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES. LOS ARTÍCULOS 5o., 6o. Y 7o. DEL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS GOBIERNOS DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, SUS MUNICIPIOS Y ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS, AL REGULAR LAS RELACIONES LABORALES DE AQUÉLLOS CON SUS TRABAJADORES TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 116, FRACCIÓN VI Y 123, APARTADO A, FRACCIÓN XXXI, INCISO B), PUNTO 1, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido reiteradamente que el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para legislar en materia de trabajo en general, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73, fracción X, última parte y 123, apartado A, de la Constitución Federal y, adicionalmente, respecto de las relaciones de trabajo en lo relativo a los Poderes Federales, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, de acuerdo con lo señalado en el apartado B del artículo últimamente citado; en tanto que las Legislaturas Locales sólo se encuentran facultadas para expedir las leyes que rijan las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores, conforme lo previene el artículo 116, fracción VI, de la propia Carta Magna. En estas condiciones, debe concluirse que los artículos 5o., 6o. y 7o. del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos del Estado de Aguascalientes, sus Municipios y Organismos Descentralizados violan los artículos 116, fracción VI y 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Ley Fundamental, en cuanto pretenden regular las relaciones laborales de los organismos descentralizados de la mencionada entidad con sus trabajadores. Ello es así, porque de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del referido Estado, los citados organismos, aunque integran la administración pública paraestatal, no forman parte de dicho poder, en virtud de que no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Local, sino que en su carácter de unidades auxiliares tienen como finalidad la ejecución de programas de desarrollo establecidos por los órganos de gobierno a que corresponda el sector dentro del cual se encuentra agrupada cada una de las mencionadas entidades de la administración pública paraestatal, por lo que resulta evidente que la regulación de las relaciones laborales de éstas con sus trabajadores, no es de la competencia del Congreso del Estado de Aguascalientes."

Los referidos criterios derivan del análisis de los artículos 73, fracción X, 116, fracción VI y 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1 y apartado B, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

"Artículo 116. ...

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."

"Artículo 123. ...

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:

"...

"b) Empresas:

"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores."

De estos preceptos se desprende lo siguiente:

a) Que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir las leyes de trabajo reglamentarias del artículo 123 constitucional;

b) Que las Legislaturas Estatales están facultadas para expedir las leyes que regulen las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores, observando lo dispuesto en el artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias;

c) Que conforme al apartado A del artículo 123 constitucional, dichas leyes de trabajo regirán entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, todo contrato de trabajo;

d) Que la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las autoridades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones;

e) Que es competencia exclusiva de las autoridades federales, conocer de los asuntos laborales que se susciten entre las empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; y,

f) Que de acuerdo con el apartado B, el Congreso General deberá expedir las leyes de trabajo que regirán entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.

En este contexto, el Tribunal Pleno ha precisado que de la interpretación de los artículos transcritos se desprende que las Legislaturas de los Estados se encuentran facultadas para legislar en materia de trabajo, en lo relativo a las relaciones laborales existentes entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local y sus trabajadores, pero que esa facultad no es omnímoda, sino que está sujeta a lo dispuesto por los artículos 116, fracción VI y 123 de la Constitución Federal.

Asimismo, ha determinado que del análisis sistemático de las aludidas disposiciones constitucionales se advierte que el Congreso de la Unión cuenta con la facultad exclusiva para legislar en materia laboral, en general, con apoyo en los artículos 73, fracción X, última parte y 123, apartado A, y adicionalmente respecto de las relaciones de trabajo entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, conforme al apartado B del precepto 123; en tanto que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116, fracción VI, se autoriza a las Legislaturas de los Estados a expedir leyes que regirán las relaciones de trabajo entre los Poderes Locales y sus trabajadores, de lo que se concluye que sólo pueden expedir leyes reglamentarias siguiendo las bases que establece el apartado B del artículo 123 constitucional.

Por tanto, las Legislaturas Locales no están facultadas, conforme al artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal, para legislar respecto de las relaciones de trabajo diversas a las que se dan entre los Poderes de los Estados y sus trabajadores, por lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las Legislaturas de los Estados no tienen facultades para regular las relaciones laborales de los organismos descentralizados, los que deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el caso, la Constitución Política y la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de México, en lo que interesa señalan:

Constitución Política.

"Artículo 78. Para el despacho de los asuntos que la presente Constitución le encomienda, el Ejecutivo contará con las dependencias y los organismos auxiliares que las disposiciones legales establezcan."

Ley Orgánica de la Administración Pública.

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de la administración pública central y paraestatal del Estado."

"Artículo 3o. Para el despacho de los asuntos que competan al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias, organismos y entidades que señalen la Constitución Política del Estado, la presente ley, el presupuesto de egresos y las demás disposiciones jurídicas vigentes en el Estado."

"Artículo 13. Las dependencias del Ejecutivo y los organismos auxiliares a que se refiere el artículo 45 de esta ley, deberán conducir sus actividades en forma programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que establezca el Gobierno del Estado, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno."

"Artículo 19. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos, en los diversos ramos de la administración pública del Estado, auxiliarán al titular del Ejecutivo, las siguientes dependencias:

"I.S. General de Gobierno.

"II.S. de Finanzas y Planeación.

"III.S. de Salud.

"IV.S. del Trabajo y Previsión Social.

"V.S. de Educación, Cultura y Bienestar Social.

"VI.S. de Desarrollo Social.

"VII.S. de Desarrollo Urbano y Vivienda.

"VIII.S. de Aguas, Obras Públicas e Infraestructura para el Desarrollo.

"IX. Secretaría de Desarrollo Agropecuario.

"X. Secretaría de Desarrollo Económico.

"XI.S. de Desarrollo Metropolitano

"XII.S. de Administración.

"XIII.S. de la Contraloría.

"XIV.S. de Comunicaciones.

"XV.S. de Transporte.

"XVI.S. de Ecología.

"El procurador general de Justicia depende del gobernador y ejercerá las funciones que la Constitución Política del Estado y demás leyes le confieran. Este funcionario será el consejero jurídico del Gobierno.

"Las secretarías a que se refieren las fracciones II a XVI de este artículo, tendrán igual rango y entre ellas, no habrá preeminencia alguna."

"Artículo 45. Los organismos descentralizados y empresas de participación estatal serán considerados como organismos auxiliares del Poder Ejecutivo y forman parte de la administración pública del Estado."

"Artículo 47. Los organismos descentralizados gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propio y podrán ser creados para ayudar operativamente al Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones."

De estas disposiciones legales se deriva lo siguiente:

A) Que para el despacho de los asuntos que competan al Ejecutivo, contará con las dependencias y organismos auxiliares que señalen las leyes.

B) Que la administración pública de la entidad será centralizada y paraestatal.

C) Que la administración pública local centralizada se integra por el gobernador, las secretarías y la Procuraduría General de Justicia.

D) Que los organismos descentralizados y empresas de participación estatal serán considerados como organismos auxiliares del Poder Ejecutivo y forman parte de la administración pública del Estado.

E) Que los organismos públicos descentralizados gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propio.

De la interpretación de estos numerales se desprende que los órganos que conforman la administración pública centralizada dependen directamente del Poder Ejecutivo Local, mientras que los organismos descentralizados se rigen por sus propias leyes, cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio, esto es, no forman parte del Poder Ejecutivo Estatal.

En efecto, del régimen constitucional y legal del Estado de México se deriva que jurídicamente no es posible considerar que la administración pública paraestatal forme parte del Poder Ejecutivo Local, toda vez que el ejercicio de dicho poder corresponde al gobernador del Estado, cuyas atribuciones lleva a cabo directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada.

El hecho de que conforme a lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ésta se organice en centralizada y paraestatal, no implica que las entidades paraestatales formen parte del Poder Ejecutivo Estatal, toda vez que dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las facultades del titular del Ejecutivo Estatal, a diferencia de las dependencias centralizadas, sino que en su carácter de unidades auxiliares tienen por finalidad la ejecución de los programas de desarrollo que le han sido conferidas.

De igual manera, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que "descentralizar" es una técnica de organización jurídica a través de la cual se encomiendan actividades estatales de naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del aparato central de la administración pública, logrando así un descargo de las funciones propiamente estatales a través de un reparto de competencias públicas y de atribuciones propias de una autoridad perteneciente al poder central, confiriéndolas a órganos separados de este último, pero integrando junto con la administración centralizada el concepto total e íntegro de administración pública.

También ha apuntado que atendiendo al texto de la ley, es evidente que la distinción entre la administración centralizada de la paraestatal es la relación jerárquica con el titular del Ejecutivo, ya que mientras en la primera la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la paraestatal y, especialmente, entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata.

Así es, la circunstancia de que un organismo descentralizado cuente con personalidad jurídica propia no significa que su actuación sea libre y esté exenta de control, toda vez que el funcionamiento de los organismos descentralizados, y especialmente las facultades de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos desempeñan, están garantizadas y controladas a favor de los gobernados y de la administración pública, dado que la toma de decisiones de esa clase de entidades se identifica con las finalidades de la administración central y del Poder Ejecutivo, al establecer en ley que su control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus órganos directivos deben integrarse con personas ligadas a la administración central, con la finalidad de lograr una "orientación de Estado" en el rumbo del organismo.

Luego, aun cuando los organismos descentralizados son autónomos continúan subordinados a la administración centralizada de una manera indirecta, existiendo reemplazo de la "relación de jerarquía" por un "control administrativo" y, por ende, atento al texto de la ley es evidente que la única diferencia entre los organismos descentralizados y la administración central es la existencia de una relación diversa de la de jerarquía entre ellos.

Por otra parte, conforme a la legislación correspondiente, en general los objetivos de un organismo descentralizado necesariamente deben estar referidos a la realización de una actividad prioritaria o estratégica, a la prestación de un servicio público o social y/o a la obtención o aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o seguridad sociales, es decir, son ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines propios del Estado o como fines públicos.

Por lo que el Tribunal Pleno consideró en los citados precedentes, que si bien los organismos descentralizados no pertenecen al Ejecutivo Local, aun cuando tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y gozan de una estructura separada del aparato central, sí son parte integrante de la administración pública de la entidad federativa, en su faceta paraestatal.

En estas condiciones, se concluye que los organismos descentralizados estatales deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal y su ley reglamentaria (Ley Federal del Trabajo), ya que el Congreso del Estado de México carece de facultades para regular las relaciones de trabajo existentes entre las entidades que integran la administración pública paraestatal del Estado y sus trabajadores, aun cuando dicho órgano legislativo tenga atribuciones para crearlos mediante ley o decreto.

Lo anterior, aunado a que dentro del término "empresa" para efectos laborales, se comprenden tanto las que tienen por fin la ejecución de actos de comercio, como las que sin perseguir fines de lucro han sido constituidas para desempeñar un servicio público que ha sido descentralizado por el Gobierno Estatal.

En consecuencia, los organismos descentralizados estatales se rigen por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se encuentran comprendidos dentro del término de "empresas" administradas en forma descentralizada por el Gobierno Estatal.

Además, como se precisó, los organismos descentralizados que forman parte integrante de la administración pública local, aun cuando sean autónomos, continúan subordinados a la administración centralizada de una manera indirecta mediante un control administrativo, esto es, son administrados en forma descentralizada por el Gobierno Local.

No es obstáculo a la anterior conclusión la circunstancia de que los organismos descentralizados en algunos casos puedan estar dotados de atribuciones que les permitan emitir auténticos actos de autoridad que afecten unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados, atento que ello tiene como finalidad, precisamente, que estén en posibilidad de ejercer a cabalidad sus facultades, las que en todo caso persiguen el bien común o interés general; sin embargo, como se ha establecido, dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Local, sino que únicamente son auxiliares de dicho poder en la ejecución de los programas de desarrollo.

Por tanto, la circunstancia de que los organismos descentralizados presten un servicio público, o bien, no persigan fines lucrativos, no incide en el régimen laboral que debe regir tratándose de esas entidades y sus trabajadores, ya que el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, constitucional, claramente rige a las empresas que son administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, sin prever distinción alguna con base en los actos que emitan, ni tampoco si tienen objetivos de lucro o comercio, o de servicio público o social, disposición que debe hacerse extensiva al ámbito local, toda vez que la descentralización administrativa, como forma de organización, responde a la misma lógica tanto a nivel federal como estatal o municipal, que es la de crear un organismo con vida jurídica propia que, aun cuando forma parte del gobierno de cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos, Federal, Estatales y Municipales para atender con sus propios recursos una necesidad colectiva.

Lo anterior, además, en virtud de que la facultad otorgada a las Legislaturas de los Estados en el artículo 116, fracción VI, constitucional, es limitativa, ya que únicamente las faculta para expedir las leyes en materia de trabajo respecto de las relaciones entre los Poderes del Estado con sus respectivos trabajadores, de lo que se infiere que fuera de esas hipótesis, incluso en lo que corresponde a los organismos descentralizados con funciones de servicio público, sus relaciones laborales se rigen por lo dispuesto en el apartado A del precepto 123 constitucional.

Cabe señalar que similar criterio ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación derivado de la controversia constitucional 23/97, así como los amparos en revisión 1923/98, 1303/97, 2425/97 y el amparo directo en revisión 376/2000, entre otros.

En el caso, de las disposiciones de la Ley que crea el organismo público descentralizado de carácter estatal denominado Instituto Mexiquense de la Pirotecnia del Estado de México, se destaca que el Congreso Local crea el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia, dándole el carácter de organismo público descentralizado de la administración pública estatal, que tiene por objeto formular, controlar y vigilar las medidas de seguridad que se deben observar en las actividades de fabricación, uso, venta, transporte, almacenamiento y exhibición de artículos pirotécnicos, desarrolladas en el Estado de México; coordinar y promover acciones modernizadoras de capacitación tecnológicas en materia pirotécnica entre los diferentes grupos de la sociedad y las autoridades; generar, desarrollar y consolidar una cultura de prevención y de seguridad en materia pirotécnica; que además tiene entre sus atribuciones asesorar a los sectores social y privado en la elaboración y ejecución de programas relacionados con la pirotecnia; que el órgano superior de gobierno estará integrado por las dependencias de la administración pública federal y estatal que enuncia, así como que el presidente del consejo directivo será designado por el gobernador del Estado y el secretario será el director de ese organismo.

De lo que deriva que el instituto en cuestión al tener el carácter de organismo descentralizado constituye una unidad auxiliar de la administración pública estatal, por lo que no forma parte del Poder Ejecutivo, ya que como entidad paraestatal no tiene por finalidad la realización de las funciones administrativas que corresponden al ámbito competencial de ese poder, sino un servicio público y social, como se advierte de las atribuciones y actividades que le confiere la propia ley.

Por otra parte, los artículos 17 y 18 de la ley en cita, cuya invalidez se demanda en la acción de inconstitucionalidad, señalan:

"Artículo 17. Las relaciones laborales entre el instituto y sus servidores públicos se regirán por la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios."

"Artículo 18. Los servidores públicos del instituto, quedarán sujetos al régimen de seguridad social del Instituto de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado y Municipios."

De estos preceptos se desprende que el Congreso del Estado de México estableció que las relaciones de trabajo entre el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia y sus trabajadores se regirán por la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, así como que dichos servidores públicos quedarán sujetos al régimen de seguridad social del Instituto de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado y Municipios.

En estas condiciones, estimamos que los artículos 17 y 18 de la Ley que crea el organismo público descentralizado de carácter estatal denominado Instituto Mexiquense de la Pirotecnia del Estado de México, contravienen los artículos 116, fracción VI y 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, de la Constitución Federal, toda vez que el Instituto Mexiquense de la Pirotecnia es un organismo descentralizado, por lo que no forma parte del Poder Ejecutivo Local y, por tanto, las relaciones con sus trabajadores deben regirse por ese apartado, por lo que debió declararse su invalidez conforme al criterio que en reiterados asuntos han sustentado el Tribunal Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.