Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..

Los Partidos Políticos de Convergencia, Acción Nacional y de la Revolución Democrática, promovieron acciones de inconstitucionalidad, las cuales fueron registradas con los números 14/2004 y sus acumuladas 15/2004 y 16/2004, en las cuales se reclamó la invalidez del decreto mediante el cual se expidió la Ley Electoral del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el cuatro de marzo de dos mil cuatro.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió dichas acciones mediante sentencia emitida el quince de junio de dos mil cuatro, resolución que compartí prácticamente en su totalidad, salvo lo que se refiere a la desestimación de los artículos 28, fracción I y 104, fracción II, así como el reconocimiento de validez de los artículos 56 y 103, párrafo tercero, de la Ley Electoral de Q.R..

En este tenor, desarrollaré mi voto desglosando cada uno de estos aspectos.

I. Respecto de la desestimación del artículo 28, fracción I.

En primer lugar, me parece interesante destacar que el artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., es manifiestamente inconstitucional, pues vulnera la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues de conformidad con esta disposición constitucional, para efectos de la división de los distritos electorales uninominales de las entidades federativas, debe atenderse únicamente al criterio poblacional, a diferencia de lo que sucede en el sistema electoral federal regido por la regla del artículo 41.

En efecto, el artículo 28 cuya invalidez se demandó es del tenor siguiente:

"Artículo 28. El ámbito territorial de los quince distritos electorales uninominales del Estado, se determinará mediante la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del consejo general y se sujetará a los criterios siguientes:

"I. Los distritos uninominales deberán atender invariablemente a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad.

"II. Por lo menos dieciocho meses antes del proceso electoral ordinario de que se trate y cuando así lo acuerde el consejo general, éste ordenará la realización del estudio técnico para la determinación de los distritos electorales uninominales en que deberá dividirse el Estado.

"III. De acordarlo el consejo general, el Registro Federal de Electores previo convenio de colaboración que celebre con el propio instituto, será la instancia que formule el estudio técnico para realizar la división territorial del Estado en distritos electorales uninominales, para su aprobación correspondiente.

"IV. Invariablemente, la delimitación de la geografía electoral y su modificación deberán resolverse entre dos procesos electorales ordinarios.

"V. En los trabajos de distritación se deberá observar que su desarrollo permita efectuar cualquier modificación a la cartografía electoral, las secciones, el padrón y la lista nominal.

"VI. Para la numeración de los distritos se establecerá un punto geográfico inicial y un sentido para asignarla siguiendo la continuidad territorial de los mismos. En todo caso, cada Municipio tendrá cuando menos un distrito electoral uninominal.

"VII. Una vez concluidos los trabajos de distritación, la resolución que en su caso expida el consejo general, se mandará a publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

"VIII. Entretanto no se apruebe la modificación de los distritos electorales uninominales, seguirá utilizándose la que se encuentre en vigencia."

De este precepto se advierte que la distribución de los distritos electorales uninominales en el Estado de Q.R., se realizará por parte del Consejo General del Instituto Electoral Local atendiendo a la densidad de población, a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas regionales de la entidad.

En los motivos de invalidez aducidos respecto de la fracción I de artículo 28 de la Ley Electoral de Q.R., se argumentó en contravención a la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. ..."

En relación con el precepto transcrito, es de señalarse que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para efectos de la división de los distritos electorales uninominales en las entidades federativas, debe atenderse únicamente al criterio poblacional, al estar previsto así expresamente en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal.

La anterior interpretación se contiene en la jurisprudencia P./J. 2/2002, que aparece publicada en la página 591 del Tomo XV, febrero de 2002, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor literal es el siguiente:

"DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES EN LOS ESTADOS. PARA EFECTOS DE SU DEMARCACIÓN DEBE ATENDERSE AL CRITERIO POBLACIONAL QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la demarcación de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados y que la distribución de éstos entre las entidades federativas se hará con base en el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría, esto es, dicho precepto acoge tanto un principio poblacional, como uno geográfico, para la división territorial de los distritos electorales; sin embargo, conforme al sistema normativo que prevé la propia Constitución Federal, se concluye que la citada disposición sólo tiene aplicación en el ámbito federal, es decir, para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no así para las entidades federativas, cuya reglamentación está prevista expresamente en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, que para efectos de la división de los distritos electorales uninominales establece únicamente el criterio poblacional."

En estas condiciones, resulta imperativo para las Legislaturas Locales establecer en su normatividad electoral únicamente el criterio poblacional para la división de los distritos electorales, por lo que al establecerse en el precepto cuya invalidez se demanda que en la demarcación de los distritos uninominales del Estado de Q.R. se deberá atender invariablemente, además de la densidad de población, a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad, se contraviene la referida fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal.

Por las razones antes expuestas, considero que resultaban fundados los conceptos de invalidez que se analizan, pues la circunstancia de que el artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral de Q.R., introduce aspectos geográficos y socioeconómicos para la delimitación de los distritos electorales en la entidad, contraviene la exigencia contenida en el citado precepto constitucional.

No obstante lo anterior, en el presente caso se presentó un problema de técnica procesal, pues en opinión de la minoría el artículo impugnado reproduce literalmente lo dispuesto en el distinto artículo 53 de la Constitución de Q.R., la cual no fue combatida en su oportunidad, razón por la cual ante la subsistencia la disposición relativa a que los distritos uninominales en esa entidad federativa deberán atender invariablemente a la densidad de la población, a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad, se presentaba un obstáculo de procedencia consistente en una suerte de norma derivada de otra consentida.

El artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. vigente, y que fuera reformado mediante decreto 81, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de noviembre de dos mil tres, prevé:

"Artículo 53. La ley de la materia fijará los criterios que tomará en cuenta el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R., para establecer la demarcación, atendiendo a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad."

Del transcrito numeral constitucional local, se infiere que se deja a la ley de la materia el fijar los criterios que deberá seguir el Consejo General del Instituto Electoral para establecer la demarcación electoral, para lo cual deberá atender a la densidad de población, a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad.

Como se aprecia de lo hasta aquí expuesto, el legislador local pretendió reglamentar el artículo 53 de la Constitución Local y el artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral de la entidad, al establecer los criterios a seguir por parte del Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. para el establecimiento de la demarcación electoral estatal, esto es, a la densidad de población, a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad.

En mi opinión, esta situación no impedía que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la presente acción de inconstitucionalidad, analizara la posible contradicción de la fracción I del artículo 28 de la Ley Electoral de Q.R. con la Constitución Federal, ya que con independencia de que dicha norma reproduzca el contenido de una disposición constitucional local, la impugnación de la norma secundaria se actualiza al momento de su expedición por constituir una nueva norma general que no se encuentra consentida.

Al respecto, este Alto Tribunal ha emitido un criterio de manera reciente, que debió haber regido la decisión de la mayoría, en el sentido de que la reforma a una norma constituye un nuevo acto legislativo, aun cuando se reproduzca el supuesto normativo. Dicho criterio se plasmó en la tesis P./J. 27/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 1155, que a la letra indica:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad."

En este tenor, considero que en el caso se debió declarar la invalidez de la fracción I del artículo 28 de la Ley Electoral de Q.R., en la porción normativa que señala: "I. ... las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad."

No obstante lo anterior, haciendo un llamado a la civilidad y al respeto a la Constitución Federal que debe regir los actos de todas las autoridades, reitero la atenta exhortación que realicé en la sesión pública a los legisladores del Estado de Q.R. para que se abstengan de aplicar los artículos 53 de la Constitución Política de ese Estado y 28, fracción I, de la Ley Electoral de Q.R., en la porción normativa plasmada en el párrafo anterior, por ser contrarios al artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal.

II. Respecto de la desestimación del artículo 104, fracción II.

Por lo que hace a la desestimación del artículo 104, fracción II, inciso B), segundo y tercer párrafos, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., considero que el mismo debió haberse declarado inválido.

Ciertamente, el artículo 104 impugnado indica:

"Artículo 104. Los partidos políticos podrán coaligarse para postular a los mismos candidatos en las elecciones de:

"I. Gobernador del Estado;

"A. La coalición que se celebre para la postulación de candidatos en las elecciones de gobernador, tendrá efectos sobre los quince distritos electorales uninominales en que se divide el territorio del Estado.

"B. La coalición para gobernador deberá registrar candidatos a diputados de mayoría relativa en por lo menos ocho distritos electorales uninominales. Si una vez registrada la coalición no cumple con el registro de fórmulas de candidatos dentro de los plazos señalados para tal efecto en la presente ley, la coalición quedará automáticamente sin efectos.

"II. Diputados por el principio de mayoría relativa;

"A. La coalición para postular candidatos por este principio podrá ser total o parcial.

"B. En la coalición parcial deberán registrarse candidatos en un mínimo de tres y en un máximo de ocho distritos. A partir de nueve distritos electorales uninominales la coalición deberá ser total, por lo que en este caso se deberá registrar una sola lista de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional.

"En este caso, los mismos partidos políticos que formen la coalición, deberán registrar bajo esta modalidad, planillas de candidatos para los Ayuntamientos en aquél o aquéllos, donde se ubicarán el o los distritos electorales uninominales.

"Si una vez registrada la coalición no cumple con el registro de planillas de candidatos para los Ayuntamientos dentro de los plazos señalados para tal efecto en la presente ley, la coalición quedará automáticamente sin efectos.

"III. Miembros de Ayuntamientos:

"A. Respecto a la elección de Ayuntamientos, los partidos coaligados deberán registrar, bajo esta modalidad, planillas de candidatos en por lo menos tres Municipios del Estado.

"B. En los Municipios donde se hayan coaligado para la elección de Ayuntamientos, los mismos partidos políticos que formen la coalición, deberán registrar bajo esta modalidad, candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa.

"C. Si una vez registrada la coalición no cumple con el registro de fórmulas de candidatos dentro de los plazos señalados para tal efecto en la presente ley, la coalición quedará automáticamente sin efectos."

De este precepto se infiere, en lo que al caso interesa, que los partidos políticos podrán coaligarse para postular los mismos candidatos en las elecciones de gobernador, diputados por el principio de mayoría relativa y para miembros de los Ayuntamientos; que la coalición para postular candidatos a diputados por el citado principio podrá ser parcial o total; que en la primera podrán registrarse candidatos en un mínimo de tres y un máximo de ocho distritos; que la segunda será en caso de que se registren candidatos en nueve o más distritos; que en este caso (coalición total), los mismos partidos que formen la coalición, deberán registrar bajo esta modalidad (coalición), planillas de candidatos para los Ayuntamientos donde se ubiquen los distritos electorales uninominales.

También se advierte del propio precepto que en cuanto a la elección de miembros de los Ayuntamientos, la coalición deberá registrar planillas de candidatos en por lo menos tres Municipios del Estado; que en los Municipios donde exista coalición, los mismos partidos que la formen, deberán registrar bajo esta modalidad (coalición), candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa.

De los párrafos precedentes, se advierte que el legislador local a través de la disposición legal impugnada, impuso a los partidos políticos que participen en los procesos electorales para la elección de diputados y Ayuntamientos, en la modalidad de coalición, la condicionante de que en los Municipios o distritos en que exista coalición, deberán registrar en la misma modalidad de coalición candidatos a miembros de Ayuntamientos y diputados por el principio de mayoría relativa, esto es, se pretende vincular la postulación de candidatos para integrar un nivel de gobierno, a la que se haga respecto de otro distinto, circunstancia que transgrede los principios rectores de certeza y legalidad previstos en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal.

En efecto, al obligar la norma a que en caso de una coalición total para diputados por el principio de mayoría relativa deba existir también una coalición total para la elección de los miembros de los Ayuntamientos, y que en los Municipios donde exista coalición se deban registrar también en esa modalidad candidatos a diputados por el citado principio, genera incertidumbre al introducir un aspecto territorial (distrito uninominal y Municipios) en el registro de candidatos de coalición; además de vincular la elección de distintos niveles de gobierno (Legislativo y M., sin que exista previsión constitucional alguna que así lo permita, contraviniendo así lo previsto en la citada fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal.

Por tanto, lo procedente era declarar la invalidez del artículo 104 de la Ley Electoral de Q.R. en su fracción II, inciso B), segundo y tercer párrafos, así como el inciso B) de la fracción III del propio precepto.

III. Respecto de la declaración de validez del artículo 56.

La mayoría plenaria decidió reconocer la validez del artículo 56 que regula lo siguiente:

"Artículo 56. Las agrupaciones políticas estatales sólo podrán participar en procesos electorales locales mediante acuerdos de participación con un partido político. No podrán hacerlo con coaliciones. Las candidaturas surgidas de los acuerdos de participación serán registradas por el partido político y serán votadas con la denominación, emblema, color o colores de éste."

Como vemos, el artículo 56 prohíbe a las agrupaciones políticas estatales realizar acuerdos de participación con coaliciones para participar en un proceso electoral, autorizando dichos acuerdos exclusivamente con un partido político.

La sentencia que reconoce la validez del numeral en comento indica que las agrupaciones políticas tienen naturaleza distinta de los partidos políticos y que, por tanto, no resulta inconstitucional el que se prohíba a las mismas coaligarse, ya que la legislación local sólo prevé tal figura en tratándose de partidos políticos, razón por la cual no resulta inconstitucional el hecho de que se les prohíba participar en los procesos electorales, ni puede considerarse una limitante al derecho de sucesión, toda vez que no se prohíbe a los ciudadanos conformar dichas asociaciones, ni se les impide que cumplan con sus fines.

Disiento de la sentencia, en virtud de que considero que el artículo 56 viola el derecho fundamental de libertad de asociación, al impedir que las agrupaciones políticas estatales puedan participar en los procesos electorales mediante acuerdos con coaliciones.

Ciertamente, si la ley permite la asociación de dichas agrupaciones con un partido político para participar en el proceso electoral, no existe una razón objetiva para impedir tal asociación con una coalición, más que la intención de impedir cualquier tipo de coaliciones, lo que es una constante de la ley impugnada, como se evidencia con algunos artículos que fueron declarados inválidos.

El derecho de coalición es la expresión del derecho que tienen los partidos políticos para unir sus fuerzas políticas con la clara intención de buscar y obtener un fin político en un determinado proceso electoral y que no es otro que conseguir el mayor número de votos en una elección para que gane su candidato. Se trata, ciertamente, de un derecho, pero con la característica de que el mismo se ejerce según la conveniencia política del momento.

Es importante destacar que en el caso la ley permite a las agrupaciones políticas locales la celebración de acuerdos para participar en las elecciones con un solo partido, lo que se prohíbe cuando el acuerdo se pretende celebrar con una coalición, sin que en mi opinión exista algún elemento objetivo que justifique tal distinción, lo que obstaculiza el derecho de libre asociación a las agrupaciones políticas que si pretenden intervenir en el proceso electoral no podrán hacerlo con una coalición, sino exclusivamente con un partido político, esto también deja a las coaliciones en desventaja, pues no podrán realizar acuerdos de participación con las agrupaciones políticas.

IV. Respecto del reconocimiento de validez del artículo 103.

No comparto el sentido ni las consideraciones de la sentencia mayoritaria que reconoció la validez del artículo 103, tercer párrafo, de la ley impugnada, pues considero que al regular que sólo podrán coaligarse los partidos políticos que hubieren participado en la última elección local, introduce una limitación temporal que es violatoria del principio de libertad de asociación, así como el derecho de los partidos a participar en los procesos electorales.

En efecto, el artículo impugnado dispone en su tercer párrafo lo siguiente:

"Artículo 103. Para efectos de su intervención en los procesos electorales, los partidos políticos registrados ante el instituto, podrán formar coaliciones a fin de postular a los mismos candidatos en las elecciones en las que participen, de conformidad con lo que disponga esta ley.

"Se entiende por coalición, la alianza o unión transitoria de dos o más partidos políticos para participar en determinada elección.

"Sólo podrán coaligarse, aquellos partidos políticos que hubieren participado en la última elección local.

"El convenio de coalición podrá celebrarse por dos o más partidos políticos, el cual deberá registrarse ante el Instituto Electoral y quedará sin efecto concluida la calificación de las elecciones para las que se hayan coaligado."

Se sostiene por la mayoría que la introducción de la prohibición a los partidos políticos nuevos de coaligarse en su primera elección, obedece a un criterio de imparcialidad y equidad, ya que al participar por primera ocasión en un proceso electoral los partidos políticos no han acreditado la representatividad suficiente para ser sujetos de los mismos derechos que aquellos partidos políticos que han demostrado ser los legítimos conductores de la voluntad ciudadana.

Considero que el razonamiento de la mayoría es insuficiente para dejar a un lado el mandato constitucional establecido en el artículo 41 constitucional, de participación de los partidos políticos en los procesos electorales o excepcionar, como se afirma en el criterio mayoritario, el derecho de asociación política previsto en el artículo 9o.

Con la disposición impugnada se está impidiendo que los partidos políticos con nuevo registro se asocien en su primera elección con algún partido que ya ha contendido en otras elecciones, con la finalidad, entre otras, de postular candidatos comunes, o bien, formar un nuevo partido o incorporarse a uno ya existente, lo que es contrario a la Constitución Federal.

A diferencia del criterio mayoritario, considero que la libertad que se atribuye al legislador no es, ni debe ser, absoluta, al menos no cuando está en juego el contenido de un derecho constitucional que lleva implícito la libertad de acción inherente a los partidos políticos. Rechazo, en consecuencia, que a un partido político con nuevo registro se le prohíba coaligarse en su primera elección federal sólo porque así lo decidió el legislador.

Me parece que el hecho de que la Constitución no mencione expresamente la palabra "coalición" y que, en consecuencia, con ello se deje la puerta abierta de par en par al legislador, es ir muy lejos. Es otorgarle un cheque en blanco que posteriormente, con seguridad, el legislador va a cobrar en diversas entregas y con cantidades significativas, en demérito del crédito que tiene la Constitución y el cual estamos obligados a preservar, de manera tal que si no lo hacemos la Constitución terminará cayendo "bajo los golpes redoblados del legislador". Es probable que la Constitución tenga que pagar deudas que nunca contrajo y que, paradójicamente, pretendió evitar pero como no lo dijo expresamente le son cobradas.

Soy de la opinión que es riesgoso y hasta cierto punto contrario a la finalidad del texto constitucional, dejar en libertad completa al legislador cuando estamos frente al contenido de un derecho que la Constitución no reguló en detalle, pero que sí previó.

Me preocupa que el argumento de que la Constitución al no hacer mención en ningún momento a la coalición, de pauta para que la mayoría funde su criterio en la expresión "la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral" y, mayor aún, que ponga énfasis exclusivamente en la parte relativa a la remisión legislativa, diciendo, además, que la coalición es un derecho constitucional "inexistente".

Creo que si analizamos con mayor detenimiento la fracción I del artículo 41 constitucional, llegaremos a una conclusión diversa.

Para ello, es necesario acudir a la institución denominada "configuración legal", expresión acuñada en el lenguaje jurídico constitucional europeo que tiene un significado que consideramos relevante en esta ocasión.

La configuración legal es una técnica jurídica que utilizan las normas constitucionales al reconocer que ellas mismas, y en especial aquellas que regulan derechos, precisan de la intervención legislativa para completar su regulación.

A esta intervención legislativa por remisión pueden atribuírsele dos usos. Uno de ellos, el más frecuente, aparece cuando se deja al legislador la regulación de las condiciones del ejercicio de un derecho fundamental, a grado tal que puede sostenerse que todos estos derechos, en mayor o menor medida, son de configuración legal. Otro de ellos surge cuando la intervención legislativa no tiene que ver exclusivamente con el ejercicio de un derecho, sino también con la determinación de su contenido, lo que sucede cuando la Constitución no lo detalla y lo deja en manos del legislador, regulación de contenido que por definición nunca será total, ni siquiera cuando expresamente lo determine la Constitución, pues estaríamos frente a una "desconstitucionalización" a favor del legislador no permitida en un Estado que se precie ser de derecho.

En estas circunstancias, conviene señalar que el control constitucional puede efectuarse con mayor certeza cuando la configuración legal se limita al ejercicio de un derecho, ya que su límite lo encontramos en el contenido del derecho expuesto en la norma constitucional. Pero tratándose de una configuración legal de contenido, la realización del control constitucional presenta serias dificultades, del nivel de la que ahora analizamos, situación que hace necesario mantener como único parámetro seguro de control la misma norma constitucional, la cual tiene una fuerza normativa que vincula al legislador en diversos sentidos.

Veamos con detalle el primer párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional. Su texto dice:

"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales."

De este párrafo es necesario examinar la segunda parte, aquella en la que se dice "la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral", premisa principal sobre la que descansa el criterio de la mayoría. A su vez, de esta frase pueden extraerse dos elementos que debemos identificar a fin de determinar la entidad propia de cada uno de ellos y evitar cualquier confusión entre los mismos.

El primer elemento está contenido en la expresión "la ley determinará las formas específicas" y está dirigido al legislador. El segundo, en cambio, se encuentra en la frase "intervención (de los partidos políticos, se entiende) en el proceso electoral" y tiene que ver con los partidos políticos, a los que va dirigido.

Pues bien, empezando con el segundo elemento, basta centrar nuestra atención en la actividad atribuida a los partidos políticos en el proceso electoral para extraer de allí el "derecho" que tienen "de intervenir en dicho proceso electoral". Nótese que no se trata de una prerrogativa ni de una obligación, sino de un derecho establecido constitucionalmente.

Lo anterior se corrobora en el texto de la última parte del primer párrafo de esta fracción I del artículo 41, en la que se dice que "los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales". Adviértase que en esta expresión se reitera el derecho de los partidos políticos en general a participar en las elecciones, sobresaliendo el hecho de que el órgano Constituyente quiso asegurar que los partidos políticos nacionales participaran en las elecciones estatales y municipales.

Del primer elemento, en cambio, sólo se puede decir que la norma constitucional estableció un mandato al legislador para que determinara las formas de participación y nada más que eso.

Si se relacionan los anteriores elementos, llegaremos a la conclusión de que el legislador sólo participa en el establecimiento de las formas, de aquellas que deben regular la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, quedando, en consecuencia, vinculado por el derecho de intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, derecho que nunca podrán contradecir.

Vistas así las cosas, no es admisible la lectura del artículo 41 constitucional que arroja como conclusión que el legislador goza de libertad absoluta para regular la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, como se sostiene por la mayoría del Pleno.

De entrada sostenemos que no es posible determinar el contenido completo de este derecho de una sola vez, sin embargo, puede indicarse algún aspecto esencial que nos sirva para resolver la cuestión planteada en la presente acción de inconstitucionalidad.

A nuestro modo de ver, la simple enunciación del derecho referido debe permitir al máximo intérprete constitucional, al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, descifrar un contenido mínimo, un contenido esencial de este derecho que en todo momento debe respetarse por el legislador. Dicho en términos más llanos: o establecemos un derecho constitucional que pueda ser oponible al legislador, ya sea federal o local, o dejamos que él lo haga con el consabido riesgo de "desconstitucionalización" y la consecuente inseguridad e incongruencia que se provocarán al existir diversas regulaciones producto de la actividad de los órganos legislativos existentes en nuestro sistema constitucional federal.

La doctrina europea, tanto jurisdiccional como académica, construida principalmente a la luz de las Constituciones alemana y española, cuando se refiere a los derechos fundamentales denomina a este aspecto mínimo e indispensable "contenido esencial". Cuando se aplica la misma idea a una institución como lo son los partidos políticos, le denomina "garantía institucional".

Con estas nociones se quiere dar a entender que un "derecho" o "institución" tiene un contenido esencial, un núcleo duro sin el cual la "apariencia de un derecho" o la "apariencia de una institución" quedaría desdibujada y no se le reconocería. Por ello, al legislador quien frecuentemente desarrolla la Constitución, le está vedado tocar ese núcleo fundamental porque de hacerlo estaría transgrediendo el Texto Fundamental.

En este sentido, lo que no queda dentro del núcleo o contenido esencial puede ser regulado de manera natural y espontánea por el legislador, siempre y cuando la norma constitucional no haya llegado a establecer lineamientos específicos en ese ámbito, pues en ese caso, aun cuando sea un espacio natural del legislador, éste último tendrá que acatar lo que dice la norma constitucional.

Quiero ser enfático en señalar que ésta es una situación que acontece en algunos países de Europa, y que su referencia la hacemos porque el problema es el mismo, aun cuando la regulación constitucional de esos países difiere, por obvias razones, de la nuestra.

No obstante ello, no puede considerarse un obstáculo al criterio que sostengo el hecho de que en las Constituciones alemana y española se establezca expresamente la noción de "contenido esencial" y en la nuestra no. Para empezar, porque en aquellos países cuando se hace referencia al contenido esencial, se hace en relación con los derechos fundamentales, categoría en la que para ellos no caben los derechos que son propios de los partidos políticos; por ello, la idea de contenido esencial referida a una institución como los partidos políticos se concretiza en aquella región en la de "garantía institucional", expresión que se aplica aun sin estar reconocida expresamente en el Texto Constitucional.

Por otra parte, si hago referencia al "contenido esencial" lo hago porque en el artículo 41, fracción I, primer párrafo, de nuestro Texto Constitucional, se hace referencia a un derecho que tienen los partidos políticos, el de participar en el proceso electoral o en las elecciones, derecho que ciertamente no puede concebirse como derecho fundamental en el sentido tradicional del término, pero que no obstante ello, puede considerarse un derecho constitucional en una terminología que nos resulta más propia.

Finalmente, lejos de constituir un obstáculo el hecho de que no exista expresamente en la Constitución la referencia al "contenido esencial", consideramos que más bien es un caso que requiere de una mayor interpretación constitucional para reforzar la fuerza normativa de la Constitución, la que al prever un derecho como el que ahora se analiza, produce como mínima consecuencia que el legislador quede vinculado, así no haya tampoco una norma constitucional que lo diga expresamente en estos términos. Por tanto, esa vinculación legislativa de que hablamos incluye indefectiblemente el respeto al contenido esencial de un derecho constitucional.

Quiero resaltar que en los tiempos que vivimos caracterizados por el pluralismo político, es necesario que la Constitución permanezca en la cúspide de nuestro ordenamiento jurídico y para ello debemos apurar su contenido a través de su interpretación, estableciendo, como en el presente caso, un parámetro que el legislador en todo tiempo debe respetar.

El derecho de coalición es la expresión del derecho que tienen los partidos políticos para unir sus fuerzas políticas con la clara intención de buscar y obtener un fin político en un determinado proceso electoral y que no es otro que conseguir el mayor número de votos en una elección para que gane su candidato. Se trata, ciertamente, de un derecho, pero con la característica de que el mismo se ejerce según la conveniencia política del momento.

Ahora bien, el artículo impugnado sujeta el derecho a la coalición a un requisito: que no se trate de un partido nuevo que participa en su primer proceso electoral federal.

Los requisitos jurídicos son elementos de efectividad, esto es, se deben cumplir para hacer efectivo un determinado derecho. Pero no debe perderse de vista que el derecho ya se tiene, lo que sucede es que todavía no se goza.

No debe confundirse un requisito con la entrada en vigor o vacatio legis de un determinado tiempo, pues en ésta el derecho efectivamente no se tiene, se tendrá hasta en tanto la vacatio legis haya expirado. En el requisito, insistimos, el derecho ya se adquirió, sólo que no se puede hacer efectivo hasta en tanto no se cumpla el mismo.

En el presente caso el requisito es temporal y su establecimiento es en sí mismo excesivo, pues en lugar de someter la efectividad de un derecho, como debiera ser, sencillamente lo que hace es no reconocerlo por un cierto tiempo. En ese tiempo, en consecuencia, se hace nugatorio el derecho, pues es como si no existiera. Poco importa a este respecto el nombre que se le dé a ese obstáculo, ya de condición, ya de requisito, pues lo que se cuestiona es su efecto, la imposibilidad de hacer valer un derecho que ya se tiene y éste es el de formar una coalición, lo que es también conforme con la libertad de asociación tutelada constitucionalmente.

Al no prever la norma constitucional un requisito de este tipo, significa que el derecho no se sujeta a limitaciones y, por tanto, es amplio. Cuando una norma constitucional es amplia en este sentido, es decir, no fija limitaciones, debe entenderse que ello es en beneficio de quien goza del derecho en cuestión. Por ello, es congruente afirmar que los beneficios de esa norma a favor de su titular deben apurarse y no, como se pretende, restringirse.

En el criterio de la mayoría, en algún momento se denominó a esta limitación como excepción al derecho de asociación, lo que desde luego tampoco comparto, puesto que en ningún momento el legislador ordinario puede excepcionar un derecho fundamental, eso le corresponde a la propia Constitución. El legislador, si acaso, lo que puede hacer es establecer limitaciones a ese derecho, pero con base en el Texto Constitucional y siempre y cuando no haga nugatorio el derecho que está desarrollando.

Bajo este tenor al impedir el derecho de coalición a los partidos políticos nuevos que participen en su primer proceso electoral, se hace nugatorio el derecho de los partidos políticos a participar en los procesos electorales a través de una coalición, lo que se puede desprender del artículo 41, además de que se viola también la libertad de asociación regulada en los artículos 9o., 35, fracción II y 41, todos de la Constitución Federal.

Por otra parte, el precepto en estudio también es violatorio del principio de equidad electoral, puesto que los partidos políticos ya existentes que pretendan coaligarse con los nuevos partidos no podrán hacerlo y se encontrarán en una situación de desventaja respecto de los partidos que sí puedan coaligarse, pues éstos en virtud del convenio de coalición tendrán acceso a mayores recursos que los partidos de reciente creación.

La decisión de realizar una coalición con un partido político nuevo es una carga que lleva el partido ya existente que decide coaligarse, pues en caso de que el partido nuevo no aporte los votos esperados, en virtud del convenio de coalición, el otro partido tendrá que aportar votos a éste en su perjuicio. Sin embargo, ésta es una decisión que pertenece al ámbito partidario y que no puede ser prohibida por la legislación electoral, pues ello vulnera el derecho de libre asociación, así como el principio de equidad electoral garantizados por nuestra Norma Fundamental, en mérito de lo anterior considero que el artículo 103, párrafo tercero, de la Ley Electoral de Q.R., es inconstitucional y debió declararse inválido.