Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA SEÑORA MINISTRA O.S.C.D.G.V. EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL PLENO DE NUEVE DE JULIO DE DOS MIL SIETE QUE RESUELVE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 27/2005, PROMOVIDA POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA Y, ESPECÍFICAMENTE, EN CONTRA DEL RESOLUTIVO CUARTO, EN LA PARTE QUE DECLARA LA VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 57 Y 58 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA CAÑA DE AZÚCAR.

En las sesiones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondientes a los días 2, 3, 5 y 9 de julio de 2007 tuvo lugar la discusión por medio de la cual se resolvió la acción de inconstitucionalidad al rubro citada.

En el resolutivo cuarto de dicha ejecutoria, aprobada por mayoría de cinco votos, el Pleno reconoció la validez de los artículos 57 y 58 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, entre otros preceptos; sin embargo, no se comparte el criterio de la mayoría.

Dichos artículos se refieren a la periodicidad anual con que se fijará el precio de la caña de azúcar y al procedimiento establecido en ley a través del cual se obtendrá el precio de la caña destinada específicamente a la producción de azúcar.

Respetuosamente, no se comparte el criterio mayoritario, toda vez que en concepto de quien suscribe este voto, los artículos 57 y 58 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar sí resultan inconstitucionales de conformidad con los argumentos que a continuación se expondrán.

El párrafo tercero del artículo 28 constitucional señala lo siguiente:

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses."

De la porción normativa antes transcrita se desprende que la Constitución Federal establece que los artículos, materias o productos de primera necesidad, o sea, los considerados necesarios para la economía nacional o el consumo popular, tendrán precios controlados.

Esos precios controlados tendrán un tope o precio máximo, es decir, los precios de estos artículos de primera necesidad podrán estar sujetos a la elasticidad de la demanda, pero no podrán tener un costo que sea superior al establecido a través de las leyes que se expidan para complementar este principio constitucional.

De lo anterior se sigue que las bases que se fijen en las leyes para la determinación de los precios máximos representan un aspecto de gran relevancia por tratarse de normatividad complementaria para cumplir la decisión constitucional y, por esa razón, esa ley que se emita en cumplimiento al párrafo tercero del artículo 28 constitucional adquiere una posición jerárquica superior frente a otras leyes emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión en ejercicio de su potestad normativa, ya que no representan leyes de cualesquiera naturaleza, sino que más bien este caso representa una ley emitida en cumplimiento o ejecución de un mandato u orden emanado de una cláusula constitucional, y que, por esa virtud, representarán normas de mayor jerarquía frente a otras leyes federales que adolezcan de esta relación con el Texto Constitucional, aun cuando se trate de actos emitidos por el mismo órgano legislativo.

Estas leyes federales que ejecutan mandatos constitucionales se encuentran integradas al concepto de Ley Suprema de toda la Unión, compuesto por la propia Constitución Federal y los tratados internacionales y en la doctrina jurisprudencial reciben el nombre de "leyes generales", aunque cabe reconocer que también se les ha denominado en otras ocasiones como "leyes orgánicas constitucionales" o "leyes reglamentarias de preceptos constitucionales".

Las consideraciones formuladas en los dos párrafos anteriores guardan relación con el siguiente criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contenido en la tesis aislada que a continuación será transcrita:

"No. Registro: 172,739

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXV, abril de 2007

"Tesis: P. VII/2007

"Página: 5

"LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.

"Amparo en revisión 120/2002. M.. C.M., S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., J. de J.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: A.Z.C., R.C.C., M.N.K. y M.A.S.M..

"El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número VII/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

"Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por M.C.M., S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada."

Adicionalmente, el párrafo tercero del numeral 28 de la Norma Básica señala también que dichas leyes, además de sentar las bases para establecer los precios máximos, pueden imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios, y que la ley que al efecto se emita protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

En cumplimiento al párrafo tercero del artículo 28 constitucional, en lo tocante a la regulación normativa de precios máximos, el Congreso de la Unión emitió la normatividad aplicable, misma que se contiene en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, reglamentaria del artículo 28 constitucional, cuyo contenido es el siguiente:

(Reformado, D.O.F. 28 de junio de 2006)

"Artículo 7o. Para la imposición, en los términos del artículo 28 constitucional, de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se estará a lo siguiente:

"I.C. exclusivamente al Ejecutivo Federal determinar mediante decreto los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate. La Comisión determinará mediante declaratoria si no hay condiciones de competencia efectiva.

"II. La secretaría, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias y previa opinión de la comisión, fijará los precios que correspondan a los bienes y servicios determinados conforme a la fracción anterior, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto.

"La secretaría podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia.

"La Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la secretaría, será responsable de la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen conforme a este artículo, de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor."

Del artículo anterior se desprende que los precios máximos se establecerán mediante decreto emitido por el Ejecutivo Federal en ejercicio de facultades exclusivas (artículo 7o., fracción I), los cuales se impondrán respecto de productos de primera necesidad (necesarios para la economía nacional o de consumo popular) cuando respecto de éstos no existan condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate o, dicho de otro modo, cuando se trate de productos cuyos precios deban ser controlados en términos del artículo 28, párrafo tercero, de la Constitución Federal.

Asimismo, se señala que corresponderá a la Comisión Federal de Competencia resolver en cada caso concreto cuando existan o no las condiciones de competencia efectiva respecto de artículo o producto.

Asimismo, se señala que la Secretaría de Economía podrá fijar otros precios de diversa naturaleza como son los precios controlados para evitar la insuficiencia en el abasto (artículo 7o., fracción II); debiendo puntualizarse que esta clase de precios es distinta de los precios máximos a que se refieren conjuntamente el párrafo tercero del artículo 28 constitucional y 7o., fracción I, de la Ley Federal de Competencia.

También dicha secretaría podrá concertar y coordinar con productores y distribuidores diferentes acciones para favorecer la competencia y libre concurrencia y, por su parte, la Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la misma Secretaría de Estado, supervisará los precios y sancionará actos ilícitos en términos de la Ley Federal de Protección al Consumidor.

Sentado lo anterior, conviene ahora señalar que el precio del azúcar de caña debe controlarse en términos del artículo 28, párrafo tercero, constitucional, esto es, a través de precios máximos; sobre este particular, no se estima necesario efectuar mayor señalamiento en obvio que sobre el mismo punto hubo coincidencia unánime en el Pleno en el sentido que el azúcar de caña es un producto necesario para la economía nacional y también es un producto de consumo popular.

En este orden de ideas, si la caña es un producto cuyo precio está sujeto a control a través de precios máximos en términos del párrafo tercero del artículo 28 constitucional, entonces debe concluirse, por otra parte, que el establecimiento del precio máximo del azúcar de caña debe efectuarse a través de decreto emitido por el presidente de la República en ejercicio de facultades exclusivas en términos del artículo 7o., fracción II, de la Ley Federal de Competencia.

Ahora, si el azúcar de caña es un producto cuyo precio máximo necesariamente debe fijarse mediante decreto del Ejecutivo Federal, cabe entonces cuestionarse si su materia prima única e indispensable que es la caña de azúcar representa un producto cuyo precio también deba ser regulado mediante decreto del Ejecutivo.

En opinión de quien suscribe este voto, resulta lógico y natural concluir que el precio de la caña de azúcar es objeto de regulación a través de precios máximos mediante decreto del Ejecutivo y en términos de los artículos 28, párrafo tercero, constitucional y 7o., fracción I, de la Ley Federal de Competencia de la misma manera que es objeto de esta forma de regulación especial el precio del diverso producto azúcar de caña.

Lo anterior, porque la caña de azúcar, al ser materia prima del azúcar de caña, presenta una relación indisoluble en la cadena productiva que tiene como resultado que su precio como materia prima invariablemente impacte el costo del producto que se encuentra sujeto a precios máximos controlados y esta inseparable relación amerita, en mi opinión, que ambos productos sean objeto del mismo control de precios, pues lo contrario atentaría contra la lógica y la congruencia.

En ese orden de ideas, considero que los artículos 57 y 58 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, contrario al criterio mayoritario, sí son inconstitucionales, porque son actos legislativos emitidos por el Congreso de la Unión y porque están relacionados con un producto cuyo precio máximo lógicamente debería ser controlado en términos de los artículos 28, párrafo tercero, de la Constitución Federal y 7o., fracción I, de la ley Federal de Competencia; es decir, a través de un precio máximo que jurídicamente no puede fijarse de otra manera, más que a través de un decreto del titular del Ejecutivo emitido, además, en ejercicio de facultades exclusivas.

Para demostrar lo anterior, es necesario transcribir dichos artículos:

"Artículo 57. El precio de la caña de azúcar regirá anualmente, de acuerdo al precio de referencia del azúcar que proponga el Comité Nacional, y publique la autoridad competente en el Diario Oficial de la Federación en el mes de octubre del primer año de cada zafra."

"Artículo 58. Cuando la caña de azúcar se destine a la producción de azúcar, su precio deberá referirse al azúcar recuperable base estándar, a razón del 57% del precio de referencia de un kilogramo de azúcar base estándar.

"El precio de referencia de un kilogramo de azúcar base estándar se determinará como el promedio ponderado del precio nacional del azúcar estándar al mayoreo, más el precio promedio de las exportaciones de azúcar realizadas en el ciclo azucarero de que se trate.

"Para efectos del párrafo anterior, el precio nacional del azúcar estándar al mayoreo se determinará con base en el monitoreo del Sistema Nacional de Información de Mercados, o del mecanismo que lo sustituya acordado por el comité nacional y el precio promedio de las exportaciones del azúcar se calculará con base en los registros del balance azucarero que determinen, a partir de la producción y consumos nacional del azúcar, los excedentes netos exportables de azúcar nacional y por ingenio, de donde se obtendrá la variación porcentual del componente de exportación del precio del azúcar.

"El precio de referencia será el que se obtenga como promedio ponderado de ambos precios."

Como puede observarse, el contenido de los artículos transcritos se refiere al precio de la caña de azúcar, que indiscutiblemente es materia prima del azúcar de caña.

Dichos artículos están referidos a dos aspectos del precio de la caña de azúcar, que son:

a) El momento para fijar su precio y se determina que éste será anualmente establecido por el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar(1) en el mes de octubre del primer año de cada zafra;(2) y

b) El procedimiento para obtener: 1. Los precios de la caña específicamente destinada a la producción de azúcar, y que será el equivalente al 57% del precio del kilo de azúcar base estándar; 2. El precio de un kilogramo de azúcar base estándar el cual se obtendrá a partir del promedio ponderado del precio del azúcar estándar al mayoreo más el precio promedio de las exportaciones de azúcar realizadas en el ciclo azucarero de que se trate; 3. El precio nacional del azúcar estándar al mayoreo, el cual se obtiene con base en el monitoreo del Sistema Nacional de Información de Mercados o, en su defecto, mediante el mecanismo acordado por el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar; y 4. El precio promedio de las exportaciones del azúcar, el cual se obtiene con base en los registros del balance azucarero, el cual a su vez se obtiene a partir de la producción y consumo nacional de azúcar, los excedentes netos exportables de azúcar nacional y por ingenio, todo lo cual servirá para obtener una "variación porcentual del componente de exportación del precio del azúcar".

En el orden expuesto, como los artículos reclamados no son un decreto del Ejecutivo, que es el único medio válido para fijar el precio máximo del azúcar de caña, sino que se trata de leyes del Congreso, y como tampoco es razonable que el precio de la caña de azúcar se determine mediante ley, porque se trata de la materia prima para la producción del azúcar de caña, se estima que dichos artículos 57 y 58 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar resultan ser contrarios al párrafo tercero del artículo 28 constitucional.

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1. El artículo 3o., fracción VII, de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar establece lo siguiente:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"I.A. de caña: Los productores, personas físicas o morales, cuyas tierras se dediquen total o parcialmente al cultivo de la caña de azúcar, para uso industrial y que tengan celebrado un contrato uniforme sancionado por el comité de producción y calidad cañera correspondiente o un contrato de condiciones particulares;

"II. Cámara azucarera: La Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera;

"III. Ciclo azucarero: El periodo comprendido del 1o. de octubre de un año al 30 de septiembre del año siguiente;

"IV. Comisión intersecretarial: La Comisión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable;

"V. Comité nacional: El Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar;

"VI. Comité regional: Cada uno de los Comités Regionales para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar;

"VII. Comité: Cada uno de los Comités de Producción y Calidad Cañera de cada ingenio;

"VIII. Contrato: El contrato uniforme de compraventa y de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar;

"IX. Industriales: Los propietarios de los ingenios procesadores de caña de azúcar;

"X. I.io: La planta industrial dedicada al procesamiento, transformación e industrialización de la caña de azúcar;

"XI. Junta permanente: La Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, de conformidad con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable;

"XII. Ley: La Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar;

"XIII. Organizaciones: Las organizaciones nacionales y locales de abastecedores de caña de azúcar;

"XIV. Padrón nacional: El listado de los abastecedores de caña del país;

"XV. Plantilla: Caña en su primer ciclo de cultivo, la que se cosecha en el primer corte;

"XVI. Registro: El Servicio Nacional del Registro Agropecuario, previsto por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable;

"XVII. Resoca: Segunda soca, caña que se cosecha después de la soca;

"XVIII. Secretaría: La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;

"XIX. Cictcaña: Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar;

"XX. Soca: Caña que se cosecha después de la plantilla;

"XXI. Zona de abastecimiento: El área geográfica donde se ubican los terrenos de los abastecedores de cada ingenio, y

"XXII. Contrato de condiciones particulares: El contrato de compraventa, siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar, que de manera voluntaria e individual celebren los abastecedores de caña con algún ingenio, que pudiera estipular condiciones diferentes a las del contrato uniforme."

2. De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, 22a. edición, el significado del término léxico "Zafra", es el siguiente: (Del ár. hisp. sáfra, y este del ár. clás. safrah, viaje, por el que hacían los temporeros en época de recolección). 1. f. Cosecha de la caña dulce. 2. f. Fabricación del azúcar de caña, y, por ext., del de remolacha. 3. f. Tiempo que dura esta fabricación. 4. f. I.. Escombro de una mina o cantera.