Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del M.J.N.S.M..

Disiento del criterio que ha adoptado la mayoría del Tribunal Pleno al resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en términos de las consideraciones siguientes.

Los Ministros que integran la mayoría resolvieron que el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. no viola al precepto 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues sostienen que el numeral invocado, en primer lugar, no tuvo vigencia sólo para el caso concreto, ni estaba dirigido a una persona o a un grupo de ellas individualmente determinado, además de que no desapareció después de su aplicación al caso previsto y determinado previamente, sino que, en la experiencia, ha sobrevivido a esta aplicación y seguirá aplicándose mientras no se derogue a todos los casos idénticos, sin que tal acontecer tenga en la Constitución Federal prohibición alguna.

El Pleno ha resuelto que el precepto combatido no viola los principios de representación proporcional, pluralismo y equidad política al excluir de la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado a los diputados únicos de partido, apoyando su decisión en el argumento de que las comisiones internas de los Congresos Estatales no están regulados por la Constitución Federal, por lo que su normatividad compete a éstos de manera eminentemente autónoma y discrecional.

Sobre este aspecto, la mayoría ha dicho que en el artículo 116 de la Constitución Federal no se encuentra ninguna base que deban seguir las entidades federativas para la conformación de los órganos internos de los Congresos Locales, por lo que es a tales legislaturas a las que compete en exclusiva su organización interna.

A mi juicio, es inexacta la decisión que tomó el Tribunal Pleno, ya que el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. sí es violatorio de los principios iusfundamentales de igualdad y prohibición de expedición de leyes privativas y restrictivas, en relación con los principios de representación proporcional, pluralismo democrático y equidad política.

En primer lugar, debo manifestar mi oposición a que en la presente acción de inconstitucionalidad se llevara a cabo una interpretación de los principios que alberga el artículo 13 constitucional, como si se tratara de un medio de control constitucional de los derechos (juicio de amparo), dado que ese sistema es insuficiente para construir un espectro que permita visualizar el presente asunto en toda su dimensión de control constitucional de la ley.

Como segunda cuestión, no puedo compartir que la mayoría determinara que el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos para el Congreso de Michoacán de O. (a partir de su reforma), no violenta al precepto 13 de la N.F., ya que sus postulados normativos no están dirigidos nominalmente a una persona, ni están destinados a desaparecer una vez que surtan sus efectos jurídicos.

Si se efectúa una interpretación de los principios de igualdad y prohibición de expedición de leyes privativas y restrictivas a la luz de los criterios tradicionales que han sido utilizados en el juicio de amparo, pudiera ser aceptable que se estimara que el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos para el Congreso de Michoacán de O., que excluye a los diputados únicos de partido de la posibilidad de formar parte de la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado de Michoacán, no es inconstitucional, en tanto que esa discriminación no está, efectivamente, destinada a un diputado determinado por su nombre y apellidos, ni tampoco tendrá aplicación para el caso concreto y después perderá su vigencia.

Sin embargo, a mi juicio, el análisis de los principios constitucionales descritos debe emprenderse a partir de una perspectiva exacta del medio de control en el que el Tribunal Pleno se desenvolvió, para entender que el artículo 34 impugnado sí quebranta los principios de equidad política, representación proporcional y pluralismo político, en los términos siguientes:

A. Principio de igualdad.

El régimen general del derecho de igualdad proyecta una relación comparativa entre dos o más sujetos que poseen al menos una característica relevante común.(1)

La igualdad que se predica de un conjunto de entes diversos ha de referirse no a su existencia misma, sino a uno o varios rasgos en ellos discernibles, que son el referente para efectuar la comparación por la que se determina que la igualdad no es producto de la naturaleza de las realidades que se comparan, porque toda igualdad es, por ello mismo, relativa, pues sólo en relación con determinado tertium comparationis puede ser afirmada o negada. Por tanto, el principio de igualdad es un concepto normativo y no descriptivo de la realidad.(2)

El concepto de igualdad a nivel de los actos del Poder Legislativo reviste una importancia especial, atento a que los tres Poderes de la Federación están obligados a respetar todos los derechos fundamentales que consagra la Constitución General de la República, con lo cual, es evidente que el legislador está vinculado a expedir leyes en las que no lleve a cabo discriminaciones arbitrarias que carezcan de fundamento jurídico, objetivo y razonable.

Por ende, para salvaguardar los derechos fundamentales es indudable que las leyes que el legislador expide pueden ser sometidas a revisión constitucional, cuando exista desconfianza de que mediante sus postulados están siendo mermados enunciados iusfundamentales.

Actualmente, no es aceptable que el principio de igualdad solamente sea observado en la aplicación del derecho, sino que también es indispensable que el principio opere en la formulación del derecho.

En ese sentido, opera sobre el legislador una prohibición general de arbitrariedad; es decir, el creador de las leyes no puede llevar a cabo una regulación en la que no sean tratados igual los iguales y desigual los desiguales.(3)

Los parámetros de constitucionalidad del principio de igualdad arrojan el concepto de que lo esencialmente igual no debe ser tratado arbitrariamente desigual, ya que ese tratamiento es condición necesaria y suficiente para la vulneración del principio de igualdad.

Sobre ese orden de ideas, es posible concluir que si bien el legislador dispone de una amplia libertad de configuración, ello no conduce a estimar que pueda emitir normas que no respeten los límites extremos de arbitrariedad.

Entonces, para respetar el principio de igualdad en la formulación del derecho, el legislador está obligado a expedir leyes que no contengan discriminaciones injustificadas y, además, sus disposiciones deben ser abstractas, impersonales y generales.

B.P. de igualdad y su relación con los principios de representación proporcional, equidad política y pluralismo.

Tomando en consideración los parámetros de cuenta, es viable decir que aun cuando el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos para el Congreso de Michoacán de O. no está dirigido a excluir a un diputado determinado (con nombre y apellido) del Congreso de Michoacán, sí es una ley arbitraria en tanto que afecta de modo injustificado el derecho que tienen los diputados únicos de partido para formar parte de la Junta de Coordinación Política del Congreso.

Sobre todo, tomando en cuenta que, de un lado, antes de la reforma relativa el precepto controvertido sí establecía la posibilidad de que los diputados únicos de partido participaran en la Junta de Coordinación Política del Congreso y, de otro, que al momento en que se llevó a cabo la reforma, ya habían sido entregadas las constancias de los diputados que conformaron a ese cuerpo parlamentario, por lo que la mayoría que la impulsó conocía con exactitud qué diputados serían únicos de partido conforme al principio de representación proporcional.

La reforma que fue impulsada por la mayoría es arbitraria y abusiva del principio mayoritario, pues aprovechando su hegemonía excluyó a los diputados únicos de partido a participar en la Junta de Coordinación Política del Congreso de Michoacán, lo cual es constitucionalmente inaceptable.

En términos democráticos, los derechos que corresponden a la mayoría están correlacionados con los que son de la minoría, pues ésta no debe quedar bajo una sumisión de aquélla.

De hecho, en un sistema democrático la formación de la voluntad colectiva debe configurarse con el mayor acercamiento a la voluntad de los individuos sometidos, entonces, mientras sean más las voluntades individuales que estén en pugna con la voluntad colectiva, se alcanza un alto grado de pluralismo.(4)

Entender correctamente el principio de mayoría implica que bajo ninguna óptica se acepte que en todo caso debe triunfar la voluntad del mayor número, sino en aceptar la idea de que bajo el efecto de este principio es posible la coexistencia de otros grupos menores que en su conjunto representan los sectores reales de la sociedad.

La afirmación que antecede cobra especial relevancia si se toma en cuenta que conforme al principio de representación proporcional, para resultar elegido como diputado único de partido, no es indispensable obtener una mayoría de votos, sino que basta lograr un porcentaje con un peso específico conforme a la técnica de la representación proporcional.

Precisamente, la representación que tienen los diputados únicos de partido electos mediante representación proporcional, propicia la racionalización del principio de mayoría, al lograr una división que produce la oposición sin la cual el proceso parlamentario no podría cumplir sus propósitos sustanciales.

Sin embargo, la realización de esa racionalización no sólo se satisface con la presencia de una minoría en el órgano legislativo, sino que es condición sine qua non que todos los sectores políticos y sociales estén representados efectivamente en el cuerpo, de la forma proporcional a su fuerza, con el objeto de que el planteamiento real de los intereses quede reflejado tanto en la actividad estrictamente parlamentaria como en la de dirección y autogobierno del cuerpo legislativo.(5)

Estos principios de pluralismo y representatividad deben ser respetados no solamente en el ejercicio de las funciones específicamente parlamentarias o legislativas, sino también tratándose de la conformación de los órganos que al interior del Congreso ejercen funciones de dirección y autogobierno del cuerpo legislativo.

Los cuerpos parlamentarios tienen que contar con órganos que estén investidos con facultades especiales de dirección para lograr el correcto desarrollo de la labor legislativa, pero la conformación de esas estructuras de poder internas debe realizarse tomando en cuenta el principio de equidad política que tiene que existir entre los diputados, la cual deriva de su especial dignidad de representantes del pueblo soberano, que evita que en el cuerpo colegiado opere un principio de jerarquía; esto es, todos los diputados representan por igual al pueblo, por lo que no cabe establecer entre ellos diferencias jerárquicas o privilegios injustificados.

Asimismo, la configuración de los órganos de dirección interna tiene que respetar el principio de pluralismo, ya que dada la naturaleza de las competencias que tienen atribuidas, las cuales van más allá de labores técnico-administrativas, sino que entrañan el ejercicio y la toma de decisiones bajo un criterio de considerable discrecionalidad política, es necesario que tales órganos directivos estén integrados por una pluralidad de fuerzas políticas al amparo de un consenso consistente, ya que la operatividad de un órgano con esas características se erige en escenario de la lucha entre las diversas fuerzas, con lo que es inaceptable que de antemano sean excluidos miembros de determinadas fuerzas políticas por ser minoría.

No cabe duda que las minorías parlamentarias son los sujetos más interesados en poder conformar este tipo de órganos internos de autogobierno y decisión política, pues su estructura se proyecta como un foro institucionalizado para hacer valer al seno del cuerpo legislativo su ideología política representativa, lo cual queda coartado cuando la mayoría impide de antemano y bajo cualquier medio la participación de los diputados de minoría en la conformación de los órganos directivos, ocasionando un monopolio que distorsiona la naturaleza plural y representativa que debe revestir a un Congreso de diputados.(6)

De hecho, la posibilidad de formar parte de los órganos de gobierno del cuerpo legislativo ha sido señalada por la doctrina como una garantía de las minorías; esto es, los órganos directivos deben estar ajustados a los principios de pluralismo y representación proporcional, por lo que es indispensable que los integrantes de dichos órganos sean integrados por los diversos grupos políticos.(7)

Esa garantía minoritaria genera que los órganos internos de los Congresos queden conformados con la presencia patente de un pluralismo que asegure la participación de los diversos sectores representados en la Cámara respectiva, propiciándose de esta forma una ampliación y división que corresponde a un ente genuinamente político que en su actuar democrático busca la participación de todos las fuerzas parlamentarias, como un ámbito de negociación que no admite la exclusión de ningún grupo político.

En el caso concreto, las ideas anteriores encuentran pleno sustento en lo dispuesto en los artículos 35 y 40 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O., los que literalmente estatuyen:

"Artículo 35. La Junta de Coordinación Política representa la pluralidad del Congreso del Estado y por tanto, es el órgano que impulsa el entendimiento y la convergencia política entre todos los diputados y con las instancias y órganos que resulten necesarios, a fin de alcanzar acuerdos para que el Pleno esté en condiciones de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden."

"Artículo 40. La Junta de Coordinación Política tiene las siguientes atribuciones: I. Impulsar la conformación de acuerdos en torno al contenido de las propuestas o iniciativas que requieran ser votadas en el Pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo; II. Formular opiniones sobre los asuntos presentados al Congreso, tomando en consideración las propuestas de los diputados; III. Tratar los asuntos políticos de carácter interno del Congreso; IV.P. al Congreso la designación del secretario de servicios parlamentarios, del secretario de administración y finanzas, el contralor interno, el auditor superior de Michoacán y el director del Centro de Investigaciones y Estudios Legislativos; V.P. al Congreso, en sesión privada, la remoción de los funcionarios a que se refiere la fracción anterior, cuando por causas graves o por el buen funcionamiento del Congreso deba hacerse la misma y proponer a las personas que deban sustituirlas; VI. Proponer al Pleno, a los diputados que habrán de integrar la mesa directiva, las comisiones y los comités; VII. Coadyuvar con la mesa directiva en el desahogo de los asuntos; VIII. Derogada. IX. Derogada. X.R. de los diputados y presentar al Pleno del Congreso, las propuestas de los nombres de los dos que representen al Poder Legislativo ante el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán; y, XI. Las demás que le confieran esta ley, las disposiciones reglamentarias y los acuerdos del Congreso."

El examen de los artículos transcritos permite advertir que la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado de Michoacán de O. desempeña funciones que no lo sitúan como un órgano meramente arbitral o encargado de cuestiones técnico-administrativas.

Si se atiende con detenimiento a lo dispuesto en el artículo 35, así como en las fracciones I, II, III y VI del diverso 40 transcrito, es posible visualizar que la Junta de Coordinación Política tiene encomendadas atribuciones que no solamente son técnico-administrativas, sino que denotan capacidad de decisión que trasciende a esa esfera y que alcanza el campo de lo político, pues sin duda inciden directamente en el autogobierno del Congreso de Michoacán, como son la gestión para lograr la discusión y consenso de las iniciativas legislativas; la emisión de opiniones acerca de las iniciativas que presentan los diputados; la discusión y tratamiento de los asuntos políticos del Congreso y la trascendente labor decisoria de integrar la mesa directiva y las distintas comisiones.

Entonces, si mediante la reforma al artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O., la mayoría, aprovechándose de su posición y en agravio de la de vulnerabilidad de la minoría, introdujo una modalidad mediante la cual impide a los diputados únicos de partido conformar la Junta de Coordinación Política del Congreso, coartando los derechos de dichos diputados para participar políticamente en las decisiones de autogobierno del órgano parlamentario, es evidente que en la especie estamos ante una ley especial y arbitraria de las prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues parece que el mandato contenido en el precepto impugnado está dirigido a establecer privilegios a favor de determinadas fuerzas políticas y a lograr la discriminación de aquellas que sólo tengan a un diputado en el Congreso del Estado.

Los componentes anteriores son reveladores de que en el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. han sido utilizadas aparentes fórmulas de generalidad, abstracción e impersonalidad, sin embargo, lo cierto es que su autoaplicabilidad afectó a los diputados únicos de partido e introdujo una discriminación que fue específicamente diseñada para ser aplicable a dichos diputados (cuya identificación ya se tenía al momento de la reforma, pues son los diputados únicos de partido para la Legislatura del Congreso de Michoacán para el 2005).

Las ideas expuestas muestran que en la formulación del precepto combatido, el Legislativo del Estado de Michoacán no acató la prohibición general de arbitrariedad que le impone el numeral 13 de la Carta Magna, pues mediante la reforma que emprendió introdujo en la ley una exclusión injustificada para los diputados únicos de partido, con lo cual estableció un trato desigual entre los iguales, al amparo de aparentes fórmulas de generalidad, abstracción e impersonalidad, pasando por alto además los principios de pluralismo democrático, equidad política y representación proporcional, lo cual contrario a lo que sostiene la consulta, debe conducir a declarar la invalidez del precepto tildado de inconstitucional.

Justamente, la inconstitucionalidad en la especie deriva de que la introducción que ha efectuado el Congreso en el artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. trastoca el régimen general del derecho de igualdad, pues desajusta la relación comparativa entre los diputados únicos de partido y los que pertenecen a una mayoría, no obstante que ambos tipos de diputados poseen diversas características relevantes comunes, como son la investidura que poseen y la representatividad democrático-plural que detentan.

En efecto, el artículo combatido previene una situación arbitrariamente desigual, respecto de una condición jurídica de igualdad entre los diputados del Congreso de Michoacán, lo cual lo coloca en una franca contraposición con el artículo 13 de la N.F..

No es óbice para arribar a la conclusión expuesta la circunstancia a que aludió la mayoría en el sentido de que al no existir mandato expreso de la Constitución Federal, las Legislaturas de los Estados son plenamente libres para desarrollar las leyes de organización del Poder Legislativo de la manera que mejor les parezca, ya que no es posible pasar inadvertidos los principios constitucionales que rigen la actividad de todas las autoridades del Estado mexicano.

Si bien la Carta Magna no establece parámetros expresos que deben seguir las Legislaturas Estatales para normar su organización interna, no debe perderse de vista que sí existen principios constitucionales que implícitamente rigen en la materia, si bien no en cuanto al ámbito de reparto competencial y autonomía, sí por lo que hace a que tales disposiciones no pueden contravenir los mandatos iusfundamentales.

La regla constitucional para valorar el presente asunto debe fijarse señalando que las Legislaturas de los Estados tienen, prima facie, libertad de conformación para expedir sus leyes organizativas, siempre que éstas sean meramente técnico-administrativas; sin embargo, esa libertad encuentra un límite sustancial que consiste en que cuando las disposiciones de autogobierno legislativo importen decisiones políticas que trascienden al mero ámbito de administración, es imperioso que su contenido respete en todo momento los principios de representación proporcional, equidad política y pluralismo que albergan los numerales 39, 40, 41, 115 y 116 de la Constitución General de la República.

Como lo puse de manifiesto en las sesiones en las que el asunto se discutió, al regular la organización de las Legislaturas Estatales el legislador no puede violentar los principios constitucionales antes descritos, en detrimento de las minorías parlamentarias, bajo el argumento de que la Constitución Federal no dispone taxativamente los lineamientos para legislar en la materia, pues ello sería aceptar un fraude a las prescripciones iusfundamentales que rigen la manera en la que deben formularse las leyes, no sólo para crear los espacios de participación política del pueblo en el proceso de renovación y ejercicio del Poder Legislativo, sino también en relación con la posibilidad tangible de que los representantes populares que conformen minorías tengan voz y voto en las decisiones políticas relevantes en el autogobierno del órgano legislativo.

Por otra parte, tampoco comparto el tratamiento que dio la mayoría al tema de la irretroactividad de la ley, pues a mi juicio la decisión mayoritaria más bien corresponde a un medio de control de los derechos fundamentales o control subjetivo, pero no a un medio de control de constitucionalidad de la ley.

En efecto, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional cuyo objeto es la salvaguarda abstracta de la Constitución General de la República, mas no la constatación de posibles violaciones a derechos fundamentales, pues esa vía corresponde a otro medio de control de carácter subjetivo (juicio de amparo).

Bajo esa óptica, hay que destacar que si en la demanda de acción de inconstitucionalidad se alega que la reforma al artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. desconoció un derecho adquirido de los diputados únicos de partido para formar parte de la Junta de Coordinación Política del Congreso, dada la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad, es inconcuso que este Tribunal Constitucional no pudo hacer esa verificación por conducto de esta vía, pues ello implicó que se analizara el caso particular de cada diputado para comprobar si hubo o no violación al principio de irretroactividad en perjuicio, lo que al manifestarse como una desvinculación del estatus jurídico de la minoría y del de los diputados desvirtúa el análisis que corresponde a un medio de control de constitucionalidad de la ley.

Por esas razones, considero que la sentencia no debió abordar ese aspecto en la forma en que lo hizo, sino que en todo se debió determinar que dada la vía en la que se acudió a impugnar el precepto relativo, era infundado el concepto de invalidez en el que se solicitó la constatación de posibles violaciones al derecho fundamental de irretroactividad en perjuicio, ya que dicha solicitud corresponde a un medio de control subjetivo diverso al ejercitado (juicio de amparo).

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1. P.P., K., Principio de igualdad: alcances y perspectivas, UNAM, México, 2005, página 12 y ss.

2. V.. Sobre estas nociones del principio de igualdad: G.F.A. La igualdad ante la ley: decisiones administrativas contradictorias, decisiones judiciales contradictorias, desigualdad procesal; Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1989; El principio de igualdad en la Constitución española: XI Jornadas de Estudio Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, Ministerio de Justicia, Madrid, 1991; C.M. A. El principio de igualdad en la doctrina del Tribunal Constitucional, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1983; y S.R. J. El principio de igualdad en la justicia constitucional, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1985.

3. A.R., Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, página 388 y ss.

4. K., H., Esencia y valor de la democracia, Ed. C., México, 1992, página 82 y ss.

5. I., página 90.

6. Este fenómeno puede encontrarse en el estudio de los órganos de gobierno de las Cámaras británicas, pues en ambos casos su integración es unipersonal. Así, en la House of Commons, la presidencia de la Cámara corresponde al speaker, sin embargo, en este caso, dicho parlamentario cuenta con un amplio número de órganos colegiados que lo asisten, los cuales son configurados pluralmente por miembros de todas las fuerzas políticas, sin que opere discriminación alguna. Lo mismo ocurre en la House of Lords, que es presidida por el L.C.. S.N., A., Las minorías en la estructura parlamentaria, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, página 140 y ss.

7. Esta garantía ha causado un fenómeno desplazatorio que se manifiesta en dos tendencias, la primera, consistente en trasladar del órgano unipersonal hacia los órganos colegiados y, la segunda, lleva a potenciar la labor de esos órganos (en el caso español la Junta de Portavoces) a la que se encomienda la decisión de asuntos de mayor relieve político, en detrimento de la mesa directiva que centra su actividad en la vertiente de las tareas técnico-administrativas. V.. M.A., E., Funciones y potestades de la presidencia parlamentaria, en Id. F.L. y Da Silva Ochoa (Coords.) Parlamento y Derecho. Parlamento Vasco, Vitoria, 1991, página 160 y ss.