Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Mariano Azuela Güitrón, Margarita Beatriz Luna Ramos, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y José de Jesús Gudiño Pelayo. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Septiembre de 2004, 753 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2007 |
| Fecha | 01 Agosto 2007 |
| Número de resolución | I.3o.C. J/40 |
| Número de registro | 20296 |
| Emisor | Pleno |
| Materia | Derecho Civil |
Voto minoritario de los Ministros Mariano Azuela Güitrón, M.B.L.R., G.I.O.M. y J. de J.G.P..
En el considerando quinto, fojas 340 a 342 del fallo, se desestima la acción de inconstitucionalidad por lo que hace a la impugnación del artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., en atención a que no se alcanzó la mayoría exigida para invalidar esta norma, ya que el proyecto inicial que se presentó que en esa parte proponía la inconstitucionalidad y declaración de invalidez de ese numeral, no alcanzó la votación legal requerida.
La propuesta mayoritaria es en el sentido de que el numeral 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., se declare inconstitucional y se invalide en la parte normativa que señala: "Las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad", pues el Pleno de este Alto Tribunal, en la tesis de jurisprudencia número P./J. 2/2002, aprobada en sesión del día catorce de febrero del año dos mil dos, con el rubro: "DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES EN LOS ESTADOS. PARA EFECTOS DE SU DEMARCACIÓN DEBE ATENDERSE AL CRITERIO POBLACIONAL QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", estableció que los distritos electorales uninominales en los Estados para efectos de su demarcación, deben atender sólo al criterio poblacional que prevé el artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no a las condiciones geográficas y a las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad, como lo señala este numeral.
En relación con dicha propuesta, cabe señalar que los Ministros que suscribimos este voto minoritario, disentimos con todo respeto de la misma, en virtud de que el referido planteamiento de invalidez resulta inoperante, ya que con independencia del pronunciamiento que emitiera este Alto Tribunal en el orden jurídico de la respectiva entidad federativa, prevalecería el vicio que se atribuye al artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., pues en este numeral el legislador ordinario se limitó a reproducir los criterios de demarcación territorial de los distritos electorales locales que se encuentran previstos en el diverso 53, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado de Q.R..
Incluso, debe tomarse en cuenta que conforme al sistema que rige a las acciones de inconstitucionalidad promovidas contra leyes electorales, establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el referido precepto de la Constitución Política del Estado de Q.R. no podría tenerse por impugnado cuando los partidos políticos que promovieron la presente acción de inconstitucionalidad no manifestaron en sus demandas su intención de controvertir dicha disposición constitucional ni, menos aún, podrían extenderse los efectos de la respectiva declaración de invalidez a lo dispuesto en la mencionada Constitución, por lo que con la declaración de invalidez que propone la mayoría, se generaría un estado de incertidumbre para las autoridades electorales y los partidos políticos, que pugna con el principio de certeza que al tenor de lo previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución General de la República debe regir la actividad electoral.
En efecto, el artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial del Estado el cuatro de marzo de dos mil cuatro, es del tenor literal siguiente:
"Artículo 28. El ámbito territorial de los quince distritos electorales uninominales del Estado, se determinará mediante la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del consejo general y se sujetará a los criterios siguientes:
"I. Los distritos uninominales deberán atender invariablemente a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad."
Por otra parte, el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., publicado en el Periódico Oficial de la entidad el día veintiocho de noviembre de dos mil tres, señala:
"Artículo 53. Para la elección de los diputados según el principio de mayoría relativa, el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma.
"La ley de la materia fijará los criterios que tomará en cuenta la autoridad competente para establecer la demarcación, atendiendo a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad."
De la lectura del numeral impugnado, es posible concluir que lo previsto en la norma controvertida en esta acción de inconstitucionalidad se limita a reproducir el mencionado texto constitucional.
Entonces, si los partidos políticos actores no controvirtieron mediante la acción de inconstitucionalidad el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., con motivo de su publicación el veintiocho de noviembre de dos mil tres, debe estimarse que el vicio que pretenden atribuir al diverso 28, fracción I, de la Ley Electoral de ese Estado con motivo de su publicación, resulta inoperante.
Para arribar a esta conclusión, debe comenzarse por señalar que cuando se publicó el decreto de reformas a la Constitución Política del Estado, veintiocho de noviembre de dos mil tres, los partidos políticos actores en esta acción estuvieron en posibilidad de impugnar lo previsto en el artículo 53, mediante una acción de la misma naturaleza, ya que con independencia de que tal disposición se encuentre prevista en la mencionada Constitución Política, como lo ha reconocido el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, las reglas que rigen la impugnación de leyes electorales son aplicables a todas aquellas disposiciones emitidas por un órgano legislativo que inciden en la materia electoral.
Lo anterior deriva de la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.-En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 25/99. Página 255).
Por otra parte, tal como se precisa en la parte considerativa de esta acción de inconstitucionalidad, lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no podría servir de base para tener por reclamado en esta acción de inconstitucionalidad el diverso 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R..
Sobre el particular, es importante mencionar que acorde con el numeral 71 de la ley en cita, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir sus resoluciones en materia de acciones de inconstitucionalidad, deberá:
a) Corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados.
b) Suplir los conceptos de invalidez hechos valer en el escrito por el cual se ejercite la acción de inconstitucionalidad.
c) Fundar su declaratoria de invalidez en la violación a cualquier precepto de la Constitución Federal, haya sido invocado o no en el escrito inicial.
Como se advierte de lo anterior, la ley reglamentaria de la materia señala tres supuestos que deben colmar las sentencias que se emitan en las acciones de inconstitucionalidad, sin embargo, el segundo párrafo del precepto en comento, establece una excepción para las resoluciones que se emitan en esos medios de control, cuya materia de impugnación lo constituya una norma general de carácter electoral, consistente en que la declaratoria de invalidez de leyes de esta naturaleza deberá estar referido únicamente a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial. Por tanto, si en la acción de inconstitucionalidad en la que se impugna una ley electoral no es factible, con base en lo dispuesto en el artículo 71 de la ley reglamentaria, suplir la deficiencia de los planteamientos de invalidez, por mayoría de razón, dicho numeral de ninguna manera podría servir de sustento para tener por impugnados dispositivos cuya invalidez no se reclamó en la demanda respectiva.
En similares términos se pronunció el Pleno de este Alto Tribunal al resolver el siete de diciembre de mil novecientos noventa y ocho las acciones de inconstitucionalidad 8/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática; 16/2002, promovida por el Partido Acción Nacional; y 23/2002, promovida por el Partido del Trabajo, en las que se determinó que para la impugnación de una disposición de la Ley Electoral se debe combatir previamente el numeral de la Constitución Estatal que constituye el antecedente y causa generadora del numeral impugnado de la ley secundaria.
Incluso, de aceptarse la posibilidad de tener por reclamado el referido artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. y hacer extensiva en forma oficiosa su declaratoria de inconstitucionalidad, se violaría el principio de petición de parte agraviada que impera en todos los procedimientos de carácter jurisdiccional, incluido entre ellos la acción de inconstitucionalidad.
Por otra parte, de analizarse la validez de lo previsto en el citado 53, se estarían desconociendo el efecto jurídico derivado de que los partidos actores no hayan impugnado tal disposición en el plazo señalado en el artículo 60 de la ley reglamentaria, lo que atendiendo a lo establecido en los diversos 59 y 19, fracción VII, de ese ordenamiento, da lugar a la improcedencia de la acción respecto de la norma que no se impugnó en el plazo legal.
En abono a lo anterior, de especial relevancia resulta señalar que la declaración de invalidez que llegara a emitirse respecto de lo previsto en el artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., de ninguna manera podría trascender a lo establecido en el diverso 53 de la Constitución Política de esta entidad, sin que pueda servir de apoyo para ello lo señalado en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en comento, que señala:
"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
Al respecto, cabe señalar que la validez de lo establecido en la Ley Electoral del Estado de Q.R., de ninguna manera puede trascender a lo establecido en la Constitución Política de esa entidad, máxime que las reformas a esta última se aprobaron tanto por la Legislatura del Estado como por la mayoría de sus Ayuntamientos, como lo prevé el artículo 164 de la referida Constitución.
En otro orden de ideas, debe tomarse en cuenta que el artículo 28 de la ley impugnada constituye un nuevo acto legislativo diverso de la manifestación de voluntad legislativa plasmada en el diverso 53, ya que ambas normas provienen de un órgano distinto, se emitieron en un momento diferente e incluso tienen diversa jerarquía, y acorde con el principio de supremacía de las Constitucionales Locales respecto de las leyes estatales previsto en el artículo 41, párrafo primero, de la Constitución General de la República, la Constitución del Estado de Q.R. es de mayor jerarquía que la respectiva Ley Electoral.
Sirve de apoyo a lo antes expuesto, en lo conducente, la tesis de jurisprudencia que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.-El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, mayo de 2004. Tesis P./J. 27/2004. Página 1155).
Finalmente, conviene señalar que si a pesar de todos los argumentos antes desarrollados se declarara la inconstitucionalidad del artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R., sin pronunciarse sobre lo establecido en el diverso 53 de la Constitución Local, se generaría un grave estado de incertidumbre a los actores políticos en dicha entidad, pues, por una parte, el legislador local estaría vinculado a dejar sin efectos la norma inconstitucional y, por otra, ante lo previsto en la citada Constitución, atendiendo al principio de supremacía constitucional, las autoridades electorales estarían ante la incertidumbre sobre qué norma debe regir la referida distritación.
Ante ello, esta minoría considera que se debieron declarar inoperantes los agravios propuestos y, por ende, reconocer la validez del artículo 28, fracción I, de la Ley Electoral del Estado de Q.R..
