Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo IX, Marzo de 1999, 1124
Fecha de publicación01 Mayo 1993
Fecha01 Mayo 1993
Número de resoluciónVI. 1o. J/84
Número de registro1027
EmisorPleno

Voto particular que formula el Ministro José de J.G.P., en la controversia constitucional 32/97, promovida por el Ayuntamiento del Municipio del Valle de B., Estado de México.


No comparto el criterio de la mayoría por las siguientes razones:


Primero. Porque las controversias constitucionales persiguen, fundamentalmente, la defensa del sistema federal. Consecuentemente, revisar por esta vía el contenido de una resolución que sólo incide en el ámbito interno de un Estado, se traduce en vulnerar uno de los aspectos esenciales del federalismo: la autonomía local que el artículo 40 constitucional reconoce a los Estados, en lo que respecta a su régimen interno.


Segundo. La distribución de competencias que se realiza al momento de la constitución de un Estado federal, convierte a los órganos así facultados, la cualidad de ejercer dichas facultades y actuar como órganos terminales en esos respectos. Así, cuando la Legislatura Local de un Estado ejerce una facultad que le otorgan tanto la Constitución General como la local que le rige, misma que sólo incide en su ámbito interno, no puede tener la última palabra el Poder Judicial Federal, en concreto la Suprema Corte de Justicia.


Tercero. Consecuentemente, el examen de la legalidad de los actos, ya sean éstos emanados de un Poder Federal o de los Poderes Estatales, escapa de la competencia que la Suprema Corte tiene a su favor para el caso de las controversias constitucionales


Cuarto. De la misma manera, escapa de la competencia de la Suprema Corte la facultad de revisar, como si fuese tribunal de segunda instancia, las resoluciones materialmente jurisdiccionales de los Estados, ya sean éstas emitidas por una autoridad formalmente jurisdiccional o no.


Sin embargo, en la exposición de los motivos que me llevan a disentir del criterio de la mayoría, quiero además referirme a todas esas cosas que me llevan a concluir de esta manera. En esta consideración, paso a abundar respecto de cada uno de los anteriores.


Para estos efectos, conviene recordar los criterios sostenidos por la mayoría de esta Suprema Corte al resolverse varias controversias constitucionales, particularmente la 15/97 y la 33/97, esta última de la cual fui ponente.


El 12 de mayo de 1998, al fallar la controversia constitucional 15/97 promovida por el Municipio de Tenancingo, Estado de México, este Tribunal Pleno, por unanimidad de once votos, sostuvo, en su parte medular, lo siguiente:


"OCTAVO. En los conceptos de invalidez segundo, tercero y cuarto, los que se analizan de manera conjunta con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se alega que con la sentencia impugnada se violan los artículos 14, 16 y 115 de la Ley Fundamental, ya que se infringe lo dispuesto por los artículos 221, fracción II, 267, fracción I, 285, 286 y 288 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado, en relación con el 202 y 229 del propio ordenamiento, pues se consideró competente al citado Tribunal de lo Contencioso para conocer del conflicto que se sometió a su conocimiento a pesar de carecer de jurisdicción, pues en el caso el conflicto no se dio entre autoridades municipales y particulares, sino entre estas autoridades municipales y los miembros de su Ayuntamiento; que la Sala Superior responsable no entró al estudio de todas las excepciones y defensas que se hicieron valer en el juicio contencioso, concretamente la relativa a la falta de acto de autoridad, pues en la demanda administrativa se planteó la separación del cargo de elección popular de los actores, cuando simplemente lo que se hizo fue llamar a los suplentes ante su inasistencia injustificada; y, que en la sentencia no se consideró que la declaración de invalidez de los actos administrativos impugnados fue por falta de motivación y fundamentación y por violación a la garantía de audiencia, los que constituyen vicios formales que, como tales, sólo podían provocar la reparación de esos vicios, pero no darle efectos restitutorios consistentes en la reinstalación del síndico y de los regidores.


"Tales conceptos de violación deben declararse inoperantes en virtud de que, si bien plantean la contravención a disposiciones fundamentales, lo cierto es que tienden a combatir las consideraciones de la sentencia impugnada, lo cual no puede hacerse a través de la presente vía constitucional.


"Los artículos 1o. y 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Federal, disponen: (se transcriben).


"De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la presente acción es procedente con motivo de controversias que se susciten, entre otros casos, entre un Estado y uno de sus Municipios, con motivo de actos o disposiciones generales; por otra parte, la parte demandada lo será la entidad, poder u órgano que emita el acto o disposición impugnado.


"En estos términos, debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados.


"Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita: (la transcribe).


"Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: (la transcribe).


"En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederá con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estados o sus poderes, Municipio, Distrito Federal o sus órganos, Poder Ejecutivo, Congreso de la Unión o sus Cámaras o la Comisión Permanente), en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda.


"Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite.


"Así las cosas, si en la especie se combate una sentencia dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, en un juicio administrativo en el que se resuelve que a los actores se les violó sus garantías de fundamentación, motivación y audiencia, es claro que no se debate invasión de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, sino simplemente se dirime un conflicto entre partes, que fue sometido al conocimiento del órgano jurisdiccional, quien en uso de sus facultades emitió la sentencia en el juicio respectivo y respecto de la cual se pretende combatir únicamente sus consideraciones.


"No obsta a lo anterior el que en los conceptos de invalidez propuestos se aduzca invasión de competencias en perjuicio de la autonomía municipal, toda vez que del análisis integral de la demanda se aprecia claramente que lo que se controvierte, no es propiamente el que el órgano jurisdiccional demandado esté invadiendo por sí el nivel de Gobierno Municipal, sino las consideraciones propias de la sentencia en virtud de las cuales se dirime el conflicto suscitado entre las partes que se sometieron a su competencia jurisdiccional.


"A mayor abundamiento y sin perjuicio de lo anterior, no puede sostenerse que la controversia constitucional constituya la vía idónea para impugnar las sentencias judiciales que recaigan en los juicios de los que conocen los órganos jurisdiccionales, toda vez que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse, esencialmente, contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión a los ámbitos competenciales que tutela, y no para impugnar las consideraciones de las sentencias que emitan los tribunales para establecer si se encuentran ajustadas a derecho ..."


La controversia constitucional 33/97, en que fue actor el Poder Legislativo del Estado de Tabasco en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, misma que se falló el 25 de agosto pasado por mayoría de 6 votos (en la parte a la que me refiero), reitera dentro de sus consideraciones lo relativo a la naturaleza de la controversia constitucional y señala:


"NOVENO. Previamente al análisis particularizado de cada uno de los planteamientos sintetizados en el considerando anterior, resulta conveniente dejar establecido, aunque sea de manera general, tres aspectos capitales, a saber: a) Cuál es la materia propia de las controversias constitucionales; b) Cuál es el sistema de distribución de competencias entre la Federación y los Estados que establece nuestra Carta Magna, y c) Qué es la autonomía constitucional de los Estados.


"Las controversias constitucionales tienen por objeto ventilar conflictos suscitados entre dos o más niveles de gobierno, en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda.


"En otras palabras, no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en éste es que podrá ejercitarse la acción de controversia constitucional en contra de un acto y autoridad determinados.


"Lo anterior se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto dice: (la transcribe).


"Asimismo, la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: (la transcribe).


"Así lo sostuvo este Tribunal Pleno al fallar la controversia constitucional 18/95, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de C., C., por unanimidad de once votos, el diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, siendo ponente el señor M.H.R.P.. La ejecutoria respectiva, en lo conducente, dice: (la transcribe).


"El mismo criterio se reitera, entre otras, en las controversias constitucionales 3/96, 28/96, 53/96, falladas en sesión de diez de junio de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de diez votos; 15/97, fallada en sesión de doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos, y 19/97, fallada en sesión de veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, por mayoría de ocho votos; así como en el recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 2/97, fallado en sesión de veinte de abril de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos.


"De lo expuesto en cuanto al primer aspecto se desprende que, si las controversias constitucionales tienen por objeto dirimir conflictos de invasión de competencias, cualquier planteamiento que en ellas se haga, diverso al tema de invasión, debe ser soslayado, por escapar a la materia que limitativamente a éstas corresponde.


"El pueblo mexicano, a través del Poder Constituyente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 constitucional, adoptó el sistema federal como forma de Estado. Sin embargo, no adoptó un sistema federal con las características que le atribuye una determinada corriente doctrinal o con las características del sistema adoptado por otro Estado; sino que concibió un sistema federal con sus propias peculiaridades, con sus propios principios, que son aquellos que la Constitución establece y no otros. Así se desprende de la simple lectura del precepto en cita, que es del tenor siguiente:


"‘Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.’


"Como se advierte, el Estado federal mexicano está compuesto de Estados, unidos en una Federación ‘según los principios de esta Ley Fundamental’, es decir, según las características o lineamientos que establece la propia Constitución.


"Entre los principios que ésta establece, se encuentran la existencia de dos ámbitos competenciales, el federal y el local, y la autonomía de los Estados miembros.


"La distribución de competencias entre la Federación y los Estados se realiza atendiendo a dos criterios: territorio y materia. La distribución conforme al primero, no presenta mayor problema: la Federación ejerce su competencia en todo el territorio nacional; los Estados, cada uno en el suyo.


"Por lo que hace a la distribución de competencias entre la Federación y los Estados miembros, atendiendo a la materia, existen tres sistemas diferentes: enumerar detalladamente las atribuciones de cada uno, enumerar las atribuciones del poder central, reservando las no mencionadas a los Estados, y enumerar las atribuciones de las entidades federativas, dejando las no mencionadas al poder central.


"En nuestro federalismo se optó por el sistema de enumerar detalladamente las facultades de los poderes generales, reservando las demás a los Estados miembros, tal como lo establece el artículo 124 constitucional:


"‘Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados.’


"De lo dispuesto en el artículo 124 constitucional, se infiere, además, que nuestra Constitución establece un sistema de competencias excluyentes como regla general: o corresponden a la Federación o a los Estados, no a ambos. La excepción a esta regla general se da con las llamadas facultades coincidentes, que son aquellas que corresponden simultáneamente a la Federación y a los Estados. Sin embargo, dado que la regla general esta consagrada en la Constitución, las facultades coincidentes, como excepciones a ella, sólo podrán estar contenidas en la misma Constitución.


"Como delimitación al sistema adoptado en el artículo 124, en los artículos 117 y 118 constitucionales se señalan una serie de prohibiciones a los Estados, en los siguientes términos: (se transcriben los artículos).


"Así pues, son facultades de la Federación aquellas que la Constitución expresamente le confiere y son facultades de los Estados aquellas no conferidas expresamente a la Federación y que no les han sido prohibidas.


"Del sistema de distribución de competencias entre la Federación y los Estados, se concluye lo siguiente:


"a) La invasión por parte de la Federación a la esfera de competencia de los Estados, sólo puede darse por razón de materia y no de territorio, en virtud de que aquélla ejerce sus facultades en todo el territorio nacional;


"b) La invasión por parte de la Federación a la esfera de competencia de los Estados, no requiere que una determinada facultad esté expresamente conferida a éstos, sino que basta que no esté conferida expresamente a los funcionarios federales y que tampoco esté prohibida expresamente a los Estados.


"Otro principio que consagra nuestra Constitución, en relación con el federalismo, es la autonomía de los Estados miembros.


"Los Estados integrantes de la Federación mexicana son autónomos porque, si bien pueden organizarse y limitarse por sí mismos, no pueden hacerlo sin estar obligados para ello a acatar reglas o principios provenientes de una potestad jurídico-política ajena.


"Esto es, los Estados no pueden organizarse y limitarse por sí mismos de modo absoluto, pero tampoco son organizados y limitados por una voluntad diversa de modo absoluto. Se encuentran en un punto intermedio. Es decir, pueden organizarse y limitarse en todo lo concerniente a su régimen interior, pero respetando en todo momento los lineamientos, principios, limitaciones y obligaciones que les impone el Pacto Federal. Y es precisamente esa facultad de darse sus propias normas y aplicarlas, dentro de un ámbito demarcado de antemano, a lo que se ha denominado autonomía constitucional.


"La autonomía de los Estados está consagrada en la Constitución General de la República, pues, por una parte, establece su facultad de organizarse, de darse sus propias normas, y, por otra, establece los principios, las reglas, las obligaciones y las prohibiciones que al hacerlo deben acatar.


"La facultad de darse y aplicar sus propias normas se deriva, fundamentalmente, del artículo 124 constitucional, en virtud de que no ha sido conferida expresamente a los funcionarios federales. Sin embargo, juntamente con esa facultad, se encuentran en la Constitución los principios, las reglas, las obligaciones y las prohibiciones que los Estados deben acatar al organizarse en su ámbito interno.


"El artículo 41 constitucional contiene el enunciado general de la limitación a los Estados al organizar su régimen interno: no contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Ese enunciado general se concretiza en varios preceptos de la Constitución, fundamentalmente en los artículos 115, 116, 117 y 118.


"En los artículos 115 y 116 se establecen los lineamientos que deberán acatar los Estados al organizarse internamente; en tanto que los artículos 117 y 118 contienen una serie de prohibiciones.


"Otro de los aspectos contemplados en nuestra Constitución, por virtud del cual los Estados son autónomos y no independientes, se deriva de lo que se apuntó anteriormente en el sentido de que las facultades de los órganos federales se ejercen en todo el territorio nacional, es decir, en el territorio de todos y cada uno de los Estados; se ejercen sobre todas las personas que residen en territorio nacional, físicas o morales, gobernantes o gobernados, esto es, sobre las personas de todos y cada uno de los Estados.


"Por tanto, en cada Estado, además de las autoridades locales, ejercen sus facultades las autoridades federales; éstas en materias federales, aquéllas en materias locales.


"Los dos ámbitos de competencia, el local y el federal, a que se ha hecho referencia, encuentran su expresión concreta cuando en un mismo Estado ejercen sus facultades tanto las autoridades locales como las federales; de ahí que las autoridades federales sólo invaden la esfera de competencia local cuando actúan en materias que se encuentran reservadas a los Estados, pero nunca por el simple hecho de ejercer sus facultades en territorio de un Estado.


"Así, por ejemplo, una ley expedida por el Congreso de la Unión no invade la esfera de competencia de un Estado por el simple hecho de que se aplique en su territorio, empero, sí la invade cuando regula una materia para lo que no ha sido facultado expresamente.


"En conclusión, la autonomía constitucional de los Estados no implica que las autoridades federales no puedan ejercer sus facultades en el territorio de un Estado, pues entonces no serían Estados autónomos, sino independientes; implica precisamente lo contrario: que en un Estado pueden ejercer sus facultades, tanto las autoridades locales como las federales."


En estas resoluciones, como se puede apreciar, este tribunal expuso con toda claridad la naturaleza, fines y alcance de la controversia constitucional. En el presente caso, la controversia 32/97, se abandonan estos criterios que, reitero, fueron criterios de la mayoría, y en ningún momento se especifican los motivos por los cuales se abandona y ni siquiera se refutan los argumentos que los sostienen.


El nuevo criterio conforme al cual hoy se resolvió, debió, para ser válido en todos los sentidos, referirse a los motivos que llevaron a este tribunal a apartarse del criterio anterior, lo cual se antoja indispensable porque no se trata de criterios aislados, sino de jurisprudencia reiterada en numerosas ejecutorias, de las cuales en este voto sólo se citan algunas de las más relevantes (3/96, 28/96, 53/96, en el recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 2/97, 15/97, 19/97, 33/97). Yo no encuentro motivos para hacerlo así y, consecuentemente, sigo sosteniendo el mismo criterio que sostuve en la controversia constitucional 33/97, de la que fui ponente.


Creo que cuando se estudian las acciones de controversia constitucional, sólo se deben analizar los conceptos de invalidez en que se haga un planteamiento de invasión de ámbitos de competencia y declarar inoperantes los restantes, precisamente por no poder ser materia de una controversia constitucional.


El artículo 40 de la Constitución es muy claro cuando dice: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida de conformidad con los principios de esta Ley Fundamental.".


Una de las consecuencias lógicas y naturales del deslinde de competencias que se hace en un sistema federal es que el órgano que resulta competente con motivo de esta distribución se convierte en un órgano terminal. Así, frente a lo que decidan los Estados en lo relativo a su régimen interior, no puede entenderse que existe una segunda instancia, porque entonces el régimen interior de los Estados no dependería de ellos, sino de la propia segunda instancia: la Suprema Corte.


Ahora cabe cuestionarnos ¿cada vez que el Poder Legislativo Estatal, el Judicial y el Ejecutivo Local ejerzan sus facultades, dentro del estricto ámbito de su competencia, se actualiza una facultad de intervención por parte de la Suprema Corte como segunda instancia que viene a controlar la legalidad de los mismos? ¿puede ahora la Suprema Corte no sólo pasar por encima de los actos de los Poderes Judiciales Locales (como lo hace a través del amparo) sino también de los de las Legislaturas Locales?


Es cierto que el artículo 115, párrafo 4, mismo que faculta a las Legislaturas Locales, a que por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, pueda suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan, también les impone reglas que deben seguir al ejercer dicha facultad, pero de ahí no se desprende una facultad de la Suprema Corte para convertirse en segunda instancia de la Legislatura Local.


El hecho de que la Constitución otorgue a la Legislatura Local una facultad y le señale ciertas reglas que debe seguir para ejercerla, no motiva por sí solo a que la Corte pueda ser el poder revisor de la actuación de dichas legislaturas. Eso es propio de un sistema centralista, mas no de un federalista. En el régimen central, el centro siempre tiene la última palabra, en el federal no.


Por eso digo que las consideraciones del proyecto las compartiría íntegramente si viviéramos en un régimen centralista, pero creo que al analizar las controversias constitucionales no podemos olvidarnos que nuestra Constitución es una Constitución Federal; y una de las condiciones del federalismo es que aquello en que es competente el Estado o la Federación, éstos sean órganos terminales, si no, no hay federalismo hay segunda instancia.


Para mí, resulta un contrasentido que las controversias constitucionales, que han sido previstas en la Constitución precisamente para defender y salvaguardar el régimen federal, con el noble propósito de enmendar determinados entuertos, supuestos o reales, se le desconozca y la Suprema Corte, para desfacer éstos se convierta en la segunda instancia de todo despojando a los Estados de la "soberanía" que les otorga la Constitución. A partir de la resolución de la controversia constitucional 32/97, que aquí se resuelve, los Estados ya no ejercen la soberanía en su régimen interno sino ahora lo hace la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


No me parece correcto que en aras de defender, aunque sea indirectamente, la Constitución, se le viole directamente, al convertir en letra muerta la autonomía de los Estados en lo relativo a su régimen interior.


Esto es, no es aceptable que un procedimiento como la controversia constitucional que, entre otras cosas, sirve para la defensa del sistema federal, se use para contravenir uno de los aspectos esenciales de nuestro federalismo: la autonomía de los Estados en lo relativo a su régimen interior.


Sigo pensando que la función de la Corte es fortalecer nuestro régimen federal, no aniquilarlo para desfacer supuestos entuertos.


Así las cosas, ni el artículo 105, fracción primera de la Constitución permite a la Corte en vía de controversia constitucional revisar dichos actos, como tampoco lo permite el 115 antes referido. ¿De dónde, entonces, surge la facultad de la Corte para convertirse en una segunda instancia? ¿De dónde surge su competencia para conocer en vía de controversia constitucional de la legalidad de un procedimiento local materialmente jurisdiccional? Entonces, ¿No hay ninguna diferencia entre una controversia y un juicio de amparo? ¿En ambos se puede plantear lo mismo (la ilegalidad de un acto)?


En efecto, así parece desprenderse de los amparos en revisión 1010/98 y 1033/98 promovidos por el destituido presidente municipal de Valle de B. en contra de actos del gobernador del Estado de México y otras autoridades locales en los que reclama el acto de destitución; si se comparan los conceptos de invalidez que se hicieron valer en la controversia constitucional a la que se refiere este voto particular con los conceptos de violación que se hacen valer en estos juicios de amparo, se podrá apreciar que no hay diferencia sustancial entre ellos. Pareciera que la única diferencia entre el amparo y la controversia constitucional es que en el amparo se protege al individuo y en la controversia constitucional a la institución, como si también fuera sujeta de garantías individuales.


No me parece correcto que en una controversia constitucional se analice la legalidad de una resolución dictada por la Legislatura Local, como se hace en el proyecto, a menos que ese análisis fuera indispensable para determinar si hay o no una invasión de ámbitos de competencia, como cuando la propia Constitución remite a una ley secundaria, lo cual no ocurre en el caso.


Estoy plenamente convencido (el Pleno así lo ha sostenido en múltiples ejecutorias, de las que sólo cité algunas a guisa de ejemplo) que la materia de las controversias debe circunscribirse a casos de invasión o restricción de ámbitos de competencia, tal como la Corte reiteradamente lo ha dicho, pues, de otra manera, como se hace en el proyecto, pasarían a ser mecanismos para analizar la legalidad de actos de autoridad.


No desconozco que limitar la procedencia de la controversia a casos de invasión y restricción de ámbitos de competencia impedirá el análisis, por parte de la Suprema Corte, de la constitucionalidad de muchos actos por el simple hecho de ser realizados por autoridad competente. Y no lo desconozco porque eso es precisamente lo que creo que no debe pasar.


Y aquí quiero traer a colación algunas cuestiones relacionadas con el amparo. En la historia de las instituciones jurídicas del país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su función de máximo intérprete de la Constitución, ha jugado un papel determinante, pues en muchos casos aquellas se han informado con base en la interpretación que de los preceptos que las rigen ha hecho la Corte. Sin embargo, hay que reconocerlo, no siempre han sido afortunadas las consecuencias que, gracias a la intervención de la Suprema Corte, se han producido. Quizás sea el juicio de amparo el ejemplo más ilustrativo de lo anterior.


El juicio de amparo surge a la vida nacional con el Acta Constitutiva y de Reformas, sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos el 18 de mayo de 1847, promulgada el 21 siguiente.


El artículo 25 de la referida acta claramente establecía que el juicio de amparo sólo era procedente contra actos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en los siguientes términos:


"Artículo 25. Los Tribunales de la Federación ampararan a cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare."


Ya bajo la vigencia de la Constitución de 57, cuyo artículo 101 no hacía la precisión que sí hizo el Acta de Reformas de 47, en la primera Ley de Amparo, de 1861, se admitía sin reservas el amparo jurisdiccional.


Las consecuencias no se hicieron esperar y motivaron que en la ley de 1869, en su artículo 8o., se estableciera la improcedencia del juicio de amparo en negocios judiciales.


Fue precisamente bajo la vigencia del mencionado artículo 8o., que la Suprema Corte, como máximo intérprete de la Constitución, jugó su papel y, a raíz de sus múltiples ejecutorias, que comenzaron con el célebre caso del Juez de Letras de Culiacán M.V., el mencionado precepto quedó en letra muerta.


Con el criterio de la Suprema Corte y al cobijo de los alcances que también la Corte le dio a la "garantía" de exacta aplicación de la ley, consagrada en el artículo 14 constitucional, el juicio de amparo se utilizó prácticamente contra todos los actos jurisdiccionales.


El criterio de la Suprema Corte se vio incluido en la tercera Ley de Amparo (1882) y se mantuvo en el Código de Procedimientos Federales de 1897.


En 1908, mediante una adición al artículo 102 de la Constitución, se limitó la procedencia del juicio de amparo en asuntos judiciales del orden civil a sólo sentencias definitivas.


La adición anterior fue suprimida por decreto del 28 de septiembre de 1915.


Finalmente, la Constitución de 1917, desde su texto original, siempre ha permitido el amparo en asuntos jurisdiccionales.


Entre las muchas consecuencias poco afortunadas que sigue teniendo el amparo en asuntos jurisdiccionales, quizá la más grave sea el haber reducido la justicia local a la nada. Gracias al amparo en asuntos jurisdiccionales es una soberana mentira que el Poder Judicial se ejerza en los Estados por los tribunales de éstos, se ejerce por el Poder Judicial Federal que es el que a fin de cuentas resuelve en última instancia.


Las críticas al respecto se iniciaron desde la vigencia de la primera Ley de Amparo (1861) y siguen dándose ahora. De ellas, por parecerme las más contundentes, cito a continuación algunos extractos de las formuladas por D.E.R., de indudable actualidad:


"El régimen interior de un Estado está constituido por el ejercicio de las atribuciones que competen a los tres poderes que forman el gobierno. Este ejercicio, y, por consiguiente, la amplitud de aquel régimen, tiene las limitaciones que establece la Constitución Nacional; pero las restricciones concretas, que son prohibiciones o mandamientos expresos y conocidos por las autoridades que ejercen aquellos poderes, resultan simples reglas de conducta para ellas, que sólo tienen la aplicación en casos especiales, y sobre las cuales se ejerce la acción federal como reguladora en casos de violación, que son casos de excepción aun en los peores tiempos. Tales limitaciones, lejos de ser destructoras del sistema federal, sirven para mantener la comunidad de principios, sin la cual los Estados serían absolutamente disímiles, de tendencias divergentes y aun de intereses antagónicos. Pero si una regla general de la Constitución somete los actos y determinaciones de cualquiera de los tres Poderes Locales a la revisión del Poder Central, el régimen interior no será ya obra del Estado particular, ni será éste libre para proveer a su prosperidad como él quiera entenderla, ni habrá sistema federal en el gobierno.


"Si el Congreso de la Unión tuviera facultades para examinar las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, y anularlas en caso de que en su concepto no fueran a propósito para promover la felicidad de los pueblos, la suerte de éstos dependería exclusivamente del Congreso Central, y la libertad del Estado sería irrisoria, por más que él siguiera dándose sus leyes; si el presidente de la República estuviera facultado por la Constitución para revocar los actos administrativos de los gobernadores, siempre que a su juicio no fueran los adecuados para el mantenimiento del orden o para la ejecución de las leyes locales, el ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado estaría invadido por el de la nación, los fines del sistema federal estarían falseados, y el gobierno sería un centralismo franco, por más que se mantuviera a los gobernadores en el mando aparente y nulo. Pues no es menos grave la invasión, ni menos destructora, del sistema que la nación proclamó e hizo vencer, cuando se ejecuta en el campo del Poder Judicial: si todos los actos de las autoridades del ramo en los Estados, son revisables por los Jueces Federales, y anulables por estos, cuando a su modo de ver aquéllos no se ajustan exactamente a las leyes del Estado mismo; si con el criterio vago e incierto de la recta aplicación de las leyes y el cumplimiento de la justicia, la Corte Suprema tiene facultad para revocar todos los fallos de los Jueces locales, la administración de justicia en los Estados es, de hecho, federal, por más que dejen a cargo de aquellos las primeras instancias de los juicios.


"Así lo entendieron nuestros viejos legisladores de 1824, a quienes nuestra ilustración, un tanto presuntuosa, ha supuesto mucho menos sabios de lo que fueron, y que quizá en muchos respectos eran de espíritu más libre que los de 57, porque se atenían mejor a los principios puros que a enseñanzas prácticas, que conducen a las veces a errores de análisis. La sección I del título IV, tratando del gobierno particular de los Estados, lo divide en el artículo 157 en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en los artículos 158 y 159, da la forma general de las dos primeras ramas, dejando la organización especial a las Constituciones locales, y al tratar de la tercera, dice así en el artículo 160, que parece expresa y celosamente escrito para impedir la invasión federal: ‘El Poder Judicial de cada Estado, se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución (Local); y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia’." (R., E.. El Artículo 14. P.. Tercera Edición. México, 1969. P.. 81 ss.).


La constitucionalmente consagrada invasión del Poder Judicial Federal a la esfera de competencia del Poder Judicial de los Estados, en la que indudablemente tuvo su "mérito" la Suprema Corte, también tuvo como puerta de entrada la violación indirecta de la Constitución (exacta aplicación de la ley) y se inició cuando apenas comenzaba el auge del juicio de amparo.


Un siglo después del inicio de la degeneración del juicio de amparo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe jugar nuevamente su papel determinante de máximo intérprete de la Constitución, para informar una institución que comienza a tener auge en la vida del país: la controversia constitucional.


La controversia constitucional no debe abrir la misma puerta (violaciones indirectas a la Constitución) para dar paso a una nueva invasión de la Federación, ahora a través de la controversias constitucionales y por parte del Poder Judicial Federal, al ámbito de competencia de los Estados, cuando aquéllas tienen precisamente por objeto evitar invasiones y éste el deber de velar por ello.


No colaboremos para que, a través de las controversias constitucionales y por parte del Poder Judicial Federal, se continúe desnaturalizando nuestro sistema federal, cuando aquéllas tienen precisamente por objeto la defensa del federalismo y éste el deber de hacer efectiva esa defensa.


A simple vista, pareciera que el caso concreto no tiene la trascendencia que le estoy dando: se trata únicamente de un Ayuntamiento demandado al gobierno de su Estado. A simple vista, el caso del Juez de Letras de Culiacán, M.V., tampoco la tenía. Fue el primero y sus consecuencias aún siguen.


¿Llegará el día en que, por el cúmulo de controversias constitucionales que se promuevan por violaciones indirectas a la Constitución, se tengan que crear Tribunales Colegiados de Circuito para conocer de las que versen sobre legalidad (violaciones indirectas), dejando a la Suprema Corte sólo las relativas a constitucionalidad (violaciones directas)?


Los padres del juicio de amparo, no tengo duda, nunca imaginaron que éste acabaría sirviendo también para que el Poder Judicial Federal revisara todos los actos jurisdiccionales del Poder Judicial de los Estados. En este caso, fue la Suprema Corte quien influyó en modo determinante para que la falsa apariencia se convirtiera en realidad.


Los autores de la reforma constitucional de 1994, tampoco tengo duda (así se advierte de la exposición de motivos y del proceso legislativo correspondiente), nunca imaginaron que las controversias constitucionales acabarían sirviendo para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación diera el visto bueno a todos los actos realizados por los Poderes de los Estados.


El texto expreso de la fracción I del artículo 105 constitucional, lo acepto, parece permitir que en una controversia se puede plantear prácticamente todo: "sobre la constitucionalidad de sus actos". Sin embargo, el precepto debe ser interpretado de tal manera que no sólo no pugne con otros de la propia Constitución (40 y 41, fundamentalmente) sino que salvaguarde inteligentemente otros principios sobre los que descansa nuestro régimen constitucional, aun con la posibilidad o incluso con la seguridad de ir contra su texto expreso.


De aceptarse la procedencia de una controversia constitucional en la que no se plantea una invasión o restricción de esferas de competencia, este tipo de procedimientos se convertirían en una especie de amparo directo, pues los conceptos de invalidez, como en el caso concreto, se referirán a cuestiones típicas de éste: violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales.


Por todo lo anterior sostengo, como ya ha dicho la Corte, que en controversia constitucional sólo pueden analizarse violaciones directas a la Constitución, que la Corte no está facultada para pronunciarse en respecto de controversias que plantean cuestiones de legalidad de actos de autoridades locales. Las controversias constitucionales salvaguardan la parte orgánica de la Constitución y no la dogmática, pues esta última corresponde al juicio de amparo.


Esa facultad que ahora cree tener la mayoría del Pleno, no es sino resultado de una interpretación que yo no comparto, pero además es sólo eso: una facultad autorreconocida (en oposición a expresamente otorgada).


Ya desde el siglo pasado el ilustre jurista I.L.V., se pronunció respecto de la gravedad de estos ejercicios por parte de la Corte y dijo:


"¿Tienen los tribunales, lo repito seguro ya de que no se creera inoportuna esta cuestión, la facultad de examinar y calificar la legitimidad de las autoridades de los Estados, para deducir de esa calificación su competencia o incompetencia? Para resolver negativamente esta cuestión, basta leer el art. 117 de la Ley Fundamental, y saber que en todos los preceptos que ella contiene no hay un texto, una palabra, una sola sílaba que dé al Poder Judicial Federal la facultad expresa de revisar los títulos de legitimidad de las autoridades locales. Supuesto que ‘las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados,’ (artículo 117 de la Constitución de 1857, actualmente el artículo 124 del texto vigente) y supuesto que en ninguna parte de la Ley Fundamental se da a la Corte la facultad expresa de calificar la legitimidad de una autoridad local, llámese legislatura, gobernador, Magistrado, gefe (sic) político, alcalde o simple comisario de policía; la lógica con su poder irresistible obliga a confesar que esa facultad queda reservada a los Estados por la Constitución.


"Ante el terminante precepto constitucional que acabo de citar, deben enmudecer todos los argumentos de deducción, de analogía, de minore ad majus invocados para burlarlo; ante ese precepto deben los constitucionalistas sinceros, los que desean de verdad el imperio de la ley constitucional, deponer hasta sus temores por los peligros del sistema federal, que creando soberanías locales, establece por necesidad la irresponsabilidad de sus legislaturas en el régimen interior de los Estados, y aun puede dar ocasión, como la dan todas las instituciones humanas, a abusos más o menos graves. Exigencia de principios es, o aceptar el sistema federal con todas sus ventajas y peligros, o renegar de él con franqueza proclamando el imperio del gobierno central, con la facultad de corregir los abusos que puedan cometer las autoridades locales; pero llamarse constitucionalistas, acatar el precepto del art. 117 y sostener en la práctica que cuando los poderes locales abusen, a juicio de los funcionarios federales, pueden éstos, sin tener facultad expresa, ingerirse en el régimen interior de los Estados, es, a mi juicio, una inconsecuencia de imposible justificación.


"Es cierto que la Corte es el supremo intérprete de la Constitución; es cierto que tiene facultades para decidir las controversias que se susciten sobre aplicación de las leyes federales; (artículo 97 de la Constitución de 1857, actualmente -en términos similares aun cuando distintos- artículo 104, fracción primera del texto vigente) pero de esto no se infiere ni con mucho que ese poder de interpretación llegue hasta marcar los límites de las facultades de este tribunal; que ese poder de interpretación quede ilimitado en una Constitución escrita, precisamente para que ninguna autoridad ilimitada en sus atribuciones, pudiera legar hasta lo arbitrario. Prescindiendo de que esta teoría que estoy combatiendo se opone esencialmente a los fines de una Constitución que marca los límites de cada poder, para impedir los abusos de autoridad, para evitar que la tiranía, el capricho del gobernante se sobreponga a la ley, ella es por completo inadmisible porque está condenada por el art. 117 de la Constitución; según él, la Corte no puede tener más facultades con relación a los Estados que las que le están expresamente concedidas; su poder de interpretación no puede, pues, invocarse nunca, para ensanchar según su criterio el círculo de sus propias facultades."


(Voto particular en el amparo pedido contra un veredicto de la Legislatura de Puebla, V., Ignacio L. Obras I. Segunda Edición, E.P., S.A. México, 1980, P. 113-114 y 122.)


Es cierto que las anteriores afirmaciones fueron pensadas para el caso de la incompetencia de origen que pudiera plantearse a través del amparo, pero cierto también es que son plenamente aplicables al caso concreto.


Más aún, también son aplicables otras argumentaciones del célebre jurista, que igualmente fueron pensadas para el amparo pero también son válidas hoy para expresarme respecto de la gravedad de las consecuencias que veo en la interpretación que en el presente caso sostiene la mayoría; en similar sentido y con similar preocupación, pero por supuesto en relación con el estudio de la competencia de origen de las autoridades en el juicio de amparo, el jurista V. indicó:


"Para ver en toda su deformidad la teoría de que la Corte además de las facultades expresas que le da la Constitución, puede ejercer aquellas que ella misma se arrogue como supremo intérprete de ésta, basta considerar a este tribunal investido de la suma de poder necesario para calificar las ilegitimidades de todos los funcionarios de la República, desde el agente de policía, con el fin de averiguar si es autoridad competente para aprehender a un ladrón ratero, hasta el Congreso de la Unión, para determinar su competencia al votar una ley. Veamos, pues, de cerca a la Corte, funcionando con semejantes facultades, y para que se palpe en toda su desnudez no sólo lo despótico y arbitrario, sino lo verdaderamente anárquico y monstruoso de tal poder, concedamos que aquí se puedan examinar los títulos de legitimidad de las autoridades lo mismo por defectos electorales, que por falta de cumplimiento de los preceptos de un reglamento de debates; ora por vicios en el nombramiento, ora por falta de algún requisito en el nombrado, etc. etc. ¿Qué sucedería cuando la Corte gozase de tanto poder que ningún título de empleado, autoridad o funcionario fuera irrevocablemente legítimo, sino cuando este tribunal le pusiese su ‘visto bueno’?


"Desde luego la soberanía de los Estados, en asuntos de nombramientos de autoridades locales, desaparecía por completo. Yo no reputo soberano a aquel cuyos actos estén sujetos a la revisión de un amo o tutor, porque sólo por burla o sarcasmo se puede llamar soberano a quien depende de otro. Es cierto, lo repetiré para prevenir un argumento que ya he contestado, que los Estados no tienen una soberanía absoluta; pero es también evidente que entre las limitaciones que la Constitución les impuso, no está expresa la de que el nombramiento de sus autoridades sea calificado por algún poder federal. D., pues, los Estados de ser soberanos sobre esta mataria (sic), desde el momento en que la Corte, injiriéndose en el régimen interior de ellos, decidiese quiénes son autoridades legítimas o ilegítimas.


"Pero no sería esto todo, sino que las consecuencias de aquella teoría irían más lejos: irían hasta herir de muerte la independencia de los Poderes Federales mismos. El presidente de la República, el Congreso de la Unión, quedarían subordinados a la Corte de Justicia, dependiendo de ésta nada menos que en la revisión de sus títulos de legitimidad, es decir, en su existencia misma constitucional. No hay necesidad de demostrar que en tal hipótesis toda independencia es imposible ...


"Los defensores de esa teoría no declinan estas consecuencias, sino por el contrario las aceptan, como emanación del principio que sostienen, como se ha dicho en este debate.


"Pero yo, sin temor de equivocarme, puedo asegurar que no piensa así el país, que quiere la estabilidad de los gobiernos de la Unión y de los Estados, como elemento necesario de la paz pública; más aún: puedo asegurar que principios que tales consecuencias engendran tienen la reprobación universal." (Voto particular en el amparo pedido contra un veredicto de la Legislatura de Puebla, V., Ignacio L. Obras I. Segunda Edición, E.P., S.A. México, 1980, P. 124, 125 y 126).


En el caso concreto, de conformidad con el criterio de la mayoría, se afirma que el acto de la Legislatura Local cuya invalidez se solicita a esta Suprema Corte es un acto materialmente jurisdiccional. Ello me motiva a encontrar un motivo más para la improcedencia de esta acción.


Así como, de conformidad con lo que he venido exponiendo, la Corte delimitó el alcance y fines de la controversia constitucional y señaló clara y reiteradamente que no procede por cuestiones que no se limiten a ser estrictamente de invasión de competencias, también ha sido más específica y ha dicho de la misma manera y que por los mismos motivos, la controversia constitucional no puede convertirse en una acción o recurso de segunda instancia para actos jurisdiccionales locales en los que una de las partes afectadas sea un ente o Poder Local.


Basta citar, a manera de ejemplo, las consideraciones expresadas en las controversias constitucionales 53/96, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de C., C., fallada el diez de junio de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de diez votos, con ponencia del señor M.J.S.M., así como las controversias números 3/96, 28/96 y 15/97, promovidas respectivamente por el Municipio de C., C., las tres primeras y por el presidente municipal de Tenancingo, Estado de México, resueltas en sesiones de diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, las dos siguientes; y doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho.


Considero que lo expresado en esas ejecutorias es igualmente aplicable en un caso como éste, en que se combate una determinación materialmente jurisdiccional tomada por una Legislatura Local, pues tal como se dijo en la primera de las controversias citadas:


"... se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse esencialmente, contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión a los ámbitos competenciales que tutela, y no para impugnar las consideraciones de las sentencias que emitan los tribunales para establecer si se encuentran ajustadas a derecho."


Por todo lo anterior, disiento del criterio de la mayoría y voto por la improcedencia de la controversia constitucional 32/97.

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